新西兰职业教育改革实践

摘要：2020年，新西兰政府发布了《2020年教育和培训法》，在其职业教育与培训史上具有里程碑的意义。通过创建新西兰技能技术学院、设立统一的职业教育资助体系、开启学徒援助计划、打响国际职业教育品牌等改革举措，致力于构建一个开放包容、可持续发展的职业教育体系，为每位新西兰人提供未来生活和工作需要的职业知识、技能和素质，满足劳动力市场对复合型高素质技术技能人才的需求，推动新西兰社会经济发展。

关键词：新西兰；职业教育改革；以学习者为中心；新西兰技能技术学院

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2023）11-0081-08

作者简介：高苡菡（1998—），女，天津职业技术师范大学职业教育学院2021级硕士研究生，研究方向为职业技术教育；徐宏伟（1985—），男，博士，天津职业技术师范大学体美劳教育中心副主任、副研究员，研究方向为职业技术教育原理、劳动教育、教育哲学。

基金项目：2021年度天津市教育科学规划课题“天津市中等职业学校专业设置与区域产业结构适应性研究”（项目编号：EJE210323）

新西兰职业教育体系被视为世界上最好的教育体系之一，不仅满足了新西兰国民对知识与技能的需要，还在机构建设、质量监督、资格审查体系等方面形成其独特的范式，直接推动着职业教育的蓬勃发展，促使独立仅百年的新西兰跻身世界前列。但近些年来，新西兰的职业教育在发展过程中面临诸多挑战，比如，国内持续广泛的技能人才短缺、职业教育与培训质量不佳导致吸引力降低以及日益激烈的国际人才竞争压力等。为此，2019年，新西兰教育部最终出台了《2020年教育和培训法》（The Education and Training Act 2020）。该法案开启了新西兰职业教育与培训高质量发展的新篇章，为改革的深入推进提供了政策指导和法律保障，力图创建一个统一强大、开放包容、可持续的职业教育与培训体系，适应新兴产业对高素质劳动力的需求，实现学员、雇主和社区等利益相关体的合作共赢。

一、新西兰职业教育改革的背景

（一）经济结构调整重构职业教育生态

2021年，新西兰国内生产总值达到2 475.93亿美元，其中农林牧渔增加值比重为4.32%，制造业增加值比重为15.6%，商业贸易增加值比重达到30.04%，服务业增加值比重为50.04%[1]。以上数据表明，新西兰正处于经济结构调整转型期，商业服务连续三个季度实现增长，医疗保健、社会援助、信息媒体等子行业都呈增长趋势，就业市场对于专业对口的职业技术人才的需求高涨。然而，新西兰的技术工人和劳动力短缺问题已持续多年。2009年，新西兰近43%的企业难以找到熟练劳动力[2]。因此，培养符合各行各业所需的熟练技术技能型人才成为新西兰职业教育的当务之急。

（二）数字技术变革急需人才结构转型

近年来，在科技变革和企业转型的冲击下，物联网、云计算、人工智能等新技术日新月异，就业模式产生急剧变化，生产周期缩短，工作时长增加，职业寿命延长，新生就业岗位正如雨后春笋般出现。为应对新发展，政府加大了对职业教育和行业培训的投资力度，为行业转型下的技术工人设计出适应数字化、自动化经济发展所需要的培训课程，力争培养一支掌握高技能、具备高素质的劳动力队伍。取得薪资优越的工作职位成为人们进入职业院校深造的内在动力，也成为职业教育改革的必然诉求。

（三）职业教育系统自身存在不足

新西兰职业教育属于中学后教育，由新西兰高等教育委员会（Tertiary Education Commission，TEC）统一监督管理。新西兰资格认证局（New Zealand Qualifications Authority，NZQA）负责新西兰资格框架开发、行业资格标准评估、职业教育质量监督等工作，具体如图1所示。

新西兰原有的职业教育是以新西兰理工学院 （Institute of Polytechnic，ITPs）和私立培训机构（Private Training Establishments，PTEs）的脱产培训为主，辅以行业培训机构（Industry Training Organizations，ITOs）的在职培训。两套培训方案衔接不畅，标准不统一，导致学员无法进行高效转换。这不仅加剧了职业教育体系的分裂，还难以满足学员、雇主和地区的需求。一方面，新西兰理工学院作为实施脱产培训的最主要机构，也是培养技术技能型人才的摇篮，面临着招生人数持续下降、学院专业设置多有重复且水平参差不齐、平均成本逐年增加、学院间的恶性竞争等诸多挑战，导致部分学院教学质量下降，经营不善，深陷财务赤字的困境。另一方面，行业培训机构负责组织在职培训，制定全国行业标准、监控现代学徒制下学徒培训的质量。然而，近年来行业培训机构的吸引力不断减弱，2012年至2018年间学员的数量基本维持在13万至14万人之间[3]，增长势头乏力。一直以来，行业培训机构的实际培训效果与行业培训标准之间存在一定的差距，行业培训机构所提供的技能支持落后于新兴产业的岗位要求，难以满足雇主和学习者的需要，削弱了行业培训机构的权威性。加之，行业培训机构内部存在管理混乱和资金大量闲置的现象，也加剧了雇主和学员对技能培训的不满。在此情形下，新西兰职业教育改革势在必行。

二、新西兰职业教育改革的核心理念

新西兰改革后的职业教育核心理念是“以学习者为中心”，通过提供形式灵活的学习方式，培养高素质的技术技能人才，满足学习者对未来生活和学习的需求。这一理念包含着三个问题：什么样的学习者？什么样的学习内容？什么样的学习方式？

（一）什么样的学习者？

改革前的新西兰职业教育对部分学习者重视程度不足。第一，改革前的职业教育受众主要面向16～21岁的年轻人，那些在职多年、掌握熟练技能的专业岗位员工被屏蔽在外。这类在岗人员需要接受职业教育培训来适应新一轮技术变革，从而保障现有的工作；同时也希望通过参与正规的职业培训项目来提升个人的专业技能和职业素养，拓展自身的就业生存空间，以期获得更好的薪资。第二，昂贵的时间、生活成本阻碍了经济困难学生、下岗失业人员等经济困顿学习者参与职业教育培训。这些人员对于获得新西兰学历资格认证局（NZQA）审核认证的学历职业资格证书有着强烈的欲望，希望以此能提高自身的就业质量和生活水平。第三，课堂教学中教师鲜少使用毛利族语言授课，阻碍了毛利族学习者参与教育培训，也直接导致毛利族学生获得高等学历的人数比例低。因此，毛利族学习者通常凭借初等、中等学历进入人才市场，从事技术含量较低的工作，进入高等院校完成学业并获得更高社会地位的人少之又少。同时，这也影响了毛利族人对高等职业教育的态度，最终形成一个恶性循环，致使毛利族学生的学业情况长期萎靡不振。第四，职业教育建设主要集中在城镇地区，偏远地区的校区设施不齐全，残障人士得不到充分的服务和支持，大大降低了残障学习者接受教育的意愿。新西兰统计局2022年6月份的最新全国数据显示，15～64岁残障人士的失业率为7.9%，而同年龄段的非残障人士的失业率为3.3%[4]。

为适应社会发展，新西兰政府根据《2020年教育和培训法》颁布了《2020年国家教育与学习优先事项》（The Statement of National Education and Learning Priorities，NELP）和《高等教育战略》（The Tertiary Education Strategy，TES），意图通过加强对教育的管理和指导来促经济、稳就业、惠民生。该文件作出以下规定：以学习者为中心；建立无障碍通道，让所有人接受教育；提升课程领导力，打造优质教育；为学习者赢得未来的工作，提升他们在工作中取得成功的技能、知识；建立世界一流的公共教育等。此文件表明新西兰政府对职业教育的管理和指导能力都在加强。一方面，不断增强在职员工应对岗位变化的适应能力，增强人们承担工作和生活风险的能力，通过增加职业教育受众来减少社会和经济的不平等现状。强化教育与工业、社区和全球经济的联系，进而推动社区、区域经济的发展。另一方面，通过提升对弱势群体的服务能力，增加残障人士参与职业教育的数量，增强对少数民族文化的敏感度，力图为包括毛利族人在内的新西兰人提供适应工业自动化发展环境并更快取得成功所需的知识、技能、和素质。

（二）什么样的学习内容？

新西兰职业教育缺乏专门的管理机构，行业企业代表难以直接进入管理层，致使职业院校只能孤立地做出发展规划和决策。因行业信息缺乏导致教学内容滞后于学员需求，技能结构与市场需求不匹配导致就业的结构性失衡，就业难与招工难并存。加之，理工学院陷入财政困境，各个机构之间的恶性竞争，更侵害了学习者的正当学习权益。当前的职业教育体系输出的技术技能型人才难以适应新兴产业工作要求，迫使部分人还未上岗就失业，被迫更新自己已有的知识和技能，适应数字化、自动化工作环境以满足未来岗位变化的需求，抵御被社会淘汰的风险。因此，职业教育必须面向未来劳动力市场，符合未来行业企业的需求，注重学习者未来的发展。

校企共治、产教融合是推进职业教育技能“供应链”适应未来劳动力市场需求的关键。新西兰职业教育的治理思路将依托新西兰卓越职业中心（Centres of Vocational Excellence，CoVEs）和区域技能领导小组（Regional Skills LeadershipGroups，RSLGs）两大机构，通过与行业专家就各区域劳动力市场需求问题进行密切交流，准确把握行业不断变化的技能需求，推动区域内职业院校教、学、研方面的创新，促进区域行业和职业院校的双向良性互动，提高教育教学质量，提升学员和雇主的满意度。新西兰职业教育联合行业协会实施专门化管理，聚焦未来职业发展需求、行业企业人才素质要求、职业教育与培训课程质量三大要素，持续向社会输送高素质、高质量、高技能的人才，以崭新的面貌应对区域需求、市场变化和未来的发展。

（三）什么样的学习方式？

当前，新西兰面临持续且广泛的技能短缺，新技术革命与传统行业升级、移民趋势逆转、人口外流严重等现象更加剧了劳动力危机。重复的、简单的工作正在被人工智能所取代，劳动者必须主动更新自身的技能来适应数字自动化的新环境，人们接受技能培训和再培训的意愿和需求也相应增加。

终身教育概念最早是由法国教育家保罗·朗格朗（Paul Lengrand）提出的，是“指人的一生的教育与个人及社会生活全体的教育的总和”[5]。终身学习起源于终身教育，即“通过一个不断地支持的过程来发挥人类潜能的过程，它激励并赋予人们获得一生所需要的全部知识、价值观、技能和认知能力，并使人们在任何情况下都能有信心、创造性地、愉快地应用它们”[6]。终身学习作为一种生存方式，学习者在教育系统的支持下不间断地、持续地学习，不断扩大知识面，提高个人能力，适应工种升级带来的变化。

改革后的职业教育教学主体，由新西兰技能技术学院、200多家私立培训机构和3家毛利大学（Wānanga）构成，均支持在职学习、在校学习和在线学习。新西兰现有近27万名职业学习者，可以根据自己的生活和工作节奏灵活调整学习和实践的方式。这种新型职业学习方式面向不断变化的数字自动化环境，将学员置于中心地位，打破了常规的时间、地点的束缚，形成了开放流通的多元学习渠道。不同阶段的学习者可以选择适合的教育形式和教育类型，灵活转换自己的学习方向，持续参与到学习过程中，避免职业机构间的恶性竞争，形成教学资源的良性循环，推动在职培训的可持续发展，实现学习者、雇主和社区等多方共赢，从而建立起一个能够应对未来技能、学习和工作快速变化的新系统。

三、新西兰职业教育改革的核心举措

新西兰政府通过将原有理工学院改建为新西兰技能技术学院，设立统一职业教育资助体系以保障经费支持，开启学徒援助计划以增加学徒数量，提高国际教育服务能力来打响职业教育国际品牌等措施，构建统一强大、开放包容、可持续发展的职业教育体系（如图2所示）。

（一）创建新西兰技能技术学院

新西兰本土共有16所由政府主管的区域性理工学院。为满足学习者多样的学习需求，理工学院不仅提供基础性职业教育课程、各种短期培训课程，还提供本科层次的应用技术型学位课程。2019年理工学院招生总人数是127 315人，相比2012年的151 390人[7]，下降了16%。数据表明，理工学院新生入学率呈下降趋势，对适龄人群的吸引力在不断减弱。与之相反，2019年的市场调查显示，43%的企业难以招到熟练的劳动力，71%的雇主表示其行业部门面临技能短缺问题[8]，行业对技能型工人的需求呈不断增长趋势。除了劳动力市场供需矛盾尖锐，理工学院还面临严峻的财政问题。新西兰职业教育的经费大部分来自政府拨款，自从政府对高等教育的经费资助方式由绩效能力导向转为学术成果导向，大量的教育经费流入学术研究类大学，理工学院长期处于财政不利地位，资金支持不充足。2018年发布的《ITP路线图：2020年部门财务建模》报告显示，到2022年，所有理工学院可能面临2.8亿美元的资金短缺[9]。理工学院陷入生源减少与财务压力的困境中，必须对理工学院进行改革。