政策工具视角下我国职业农民培育政策的历史演进与工具特征

摘要：我国职业农民培育政策经历了四个阶段：从业农民培育阶段、新型农民培育阶段、新型职业农民培育阶段、高素质农民培育阶段。在四个阶段各选两份标志性政策文本为主要研究对象，依据政策工具理论，借助NVivo12.0软件进行文本编码，对我国职业农民培育政策工具的使用特征进行量化分析。研究发现，政策工具的整体使用具有明显的非均衡性特征，各阶段政策工具的使用逐渐丰富，但内部要素的组合尚不合理。因此，建议职业农民培育政策的后续制定与优化，一要降低环境型政策工具使用频率，适量加大内部金融财政要素的供给;二要提高供给型政策工具的使用频率，尤其是内部基础设施和资金投入要素;三要提高需求型政策工具的使用频率，充分发挥市场机制的作用。

关键词：职业农民;农民培育;政策工具

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2022）06-0013-06

作者简介：王倩（1994—），女，广西大学公共管理学院2020级MPA研究生，研究方向为职业教育管理;谯欣怡（1978—），女，博士，广西大学公共管理学院、广西大学区域社会治理创新研究中心副教授，研究方向为教育经济学、农村职业教育。

基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目“滇桂黔石漠化区职业教育精准扶贫的民众获得感研究”（项目编号：19YJA880049）

一、引言

上世纪90年代以来，根据中共中央、国务院关于将农村发展转移到依靠科学技术进步和增强农村劳动力整体素质的精神，国家和地方相继出台了一系列与职业农民培育有关的政策。

职业农民是关乎国家农村建设的重要人才支撑，学术界为此也展开了大量的研究。就目前来看，国内学者的研究大多数集中在职业农民的定义[1]、特征[2]和培育的重要性[3]，职业农民培育的模式[4]、存在的问题[5]以及未来发展路径[6-7]等。这些研究成果对进一步研究与完善职业农民培育政策提供了理论支持与实践基础，但也存在着不足：对职业农民培育政策文本的深入研究却很少，特别是运用政策工具的角度对职业农民培育政策文本进行梳理与分析、探讨政策制定的改进和优化的研究比较少见。基于此，笔者在梳理我国职业农民培育政策演变的基础上，引用罗斯威尔和泽格菲尔德的政策工具分类法，借助NVivo12.0软件，运用文本分析法对我国的职业农民培育政策文本进行研究，探究各发展阶段我国职业农民培育政策工具的使用特征，并结合实际给出相应的对策建议，以期为我国职业农民培育后续政策的调整和优化提供参考。

二、我国职业农民培育政策的历史演进

改革开放以来，培养专业的农业人才得到高度重视，并相继出台了一系列与农民培训有关的政策。针对新型职业农民培育政策的发展，梁成艾教授认为“新型职业农民”的概念不仅仅经过了一种“佃农”——“准专职农民”——“兼业农民”的历史演变，而且正积极尝试着一种“职业农民”——“新型农民”——“新型职业农民”的现代扩展行为[8]。彭超认为，中国在农村教育政策的发展上大致经过了四大阶段：农业技术培训、以科学技术人才培养为重心、新型职业农民培养、高素质农民培养[9]。我们根据对相关政策文本的查阅和对有关研究文献的梳理，最后把我国职业农民培育政策的发展演变归纳为以下四个阶段。

（一）1990—2004年：从业农民培育阶段

20世纪90年代至21世纪初期，我国农民培训的试点工作就已经开始。从1990年起，全国有关“农民绿色证书”培训的试点工作便在农业部门的领导下逐步在全国范围内实施。1994年，在《有关实行“绿色证书工程”的若干意见》这一政策中，培养专业性较强的“从业农民”首次正式以国家层面的目标被提了出来。随着培训工作的进一步发展与完善，在2002年“中国农民绿色证书培训”项目被载入了《农业法》，并作为我国职业农民重要的资格证明沿用至今。2004年，为落实《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》和《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》，积极做好农业技术培训管理工作，原农业部还继续出台了《做好2004年中国农民培训若干意见》。相关政策明确指出，提高中国农业产业实力，不仅要做好中国农村农业劳动者职业技能培训工作，为农业生产与农村经济社会发展提供人才培养条件与智力支撑，而且还要切实增强农村农民的从业竞争能力。

（二）2005—2011年：新型农民培育阶段

在这一时期，加强职业农民的科技培训，培养出一批具备科技能力的新型农民，积极为社会主义新农村建设提供智力和人才保障成为了当时职业农民培育工作的重心。实际上，早在1999年，“跨时代青少年科技培训”就提出要提高青年新型职业农户的技术能力和科学素质水平，为21世纪初中国的新型农业生产与乡村经济发展培养一批能满足现代农业发展要求的新型农民队伍，但当时主要还是以获得“绿色证书”资格的从业农民培训为主。党的十六届五中全会对社会主义新农村建设提出了新的历史任务，即加强农民科技培训，提高农民务农专业技能。此时，培养新型农民不仅成为了促进农村生产发展、建设现代农业、增加农民收入的重要保证，更是加快农业结构调整、促进“一村一品”发展、推进农业产业化经营的重要基础性工程。自此，职业农民培育正式进入新型职业农民培育阶段。2006年农业部、财政部出台了《新型农民科技培训工程的通知》，并开始在各地组织开展“新型农民科技培训工程”，逐步加大新型农民科学技术知识培训的力度;紧跟着在2008年发布了《新型农民科技培训工程项目实施方案》。这些都为我国新型农民科技培训发展奠定了基础。

（三）2012—2018年：新型职业农民培育阶段

2012—2018年，职业农民的培育主要以新型职业农民为重心。2012年的《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》明确指出要“大力培养新型职业农民”。同年8月，中央政府立足于我国当前农村劳动力结构，并结合现代农业发展要求，印发了《新型职业农民培育试点工作方案》，这在传统农民“去身份化”变为新型职业农民的历史实践过程中有着重大的里程碑意义。在这一阶段，由于我国城市化进程的不断推进，一大批务农人员进入城镇工作和生活，致使大量耕地被闲置，为农村土地流转提供了机会，这在一定层面上也为我国农业的规模化生产创造了有利的发展条件。基于这样的时代背景，这一时期中央及各地方有关政府部门制定的针对农民培育的政策数量相比前两个阶段都要多，并且各类政策工具的使用量也急剧提升。其中，2013年颁布了《新型职业农民培育试点工作的指导意见》，2014年发布了《关于做好2014年农民培训工作的通知》，2017年发布了《关于十三五全国新型职业农民培育发展规划的通知》，同时在2016年、2017年以及2018年连续三年都发布了有关开展新型职业农民培训工作的政策文件。伴随着各类政策的相互推进，这一阶段我国新型职业农民培训工作取得了明显进展，为农业生产培养了大批具备农村科技和农业技能的专业型人员，也进一步促进了我国职业农民培育政策体系的建立。

（四）2019年至今：高素质农民培育阶段

2019年的《中国共产党农村工作条例》明确提出培养一支有文化、懂科技、善经营、会管理的高素质农民队伍。相较以往，“高素质农民”将更加重视农民在农业农村经济发展与现代化建设中的主体地位与综合素质。值得注意的是，同年发布的《关于做好高职扩招培养高素质农民有关工作的通知》也体现了国家从提高学历水平层面来为农民素质提升助力的态度。虽然高素质农民培育问题从2019年被提出起所经历的时间不长，但随着我国农业经济的发展和农村现代化水平的不断提高，在前三个阶段经验累积的基础上，高素质农民培育体系已逐步成熟。《关于做好2020年高素质农民培育工作的通知》进一步明确，不仅要以解决农民农业基本理论知识技术需求为核心，以提高农业教学质量和效能为关键，同时还强调要深入推进农民教育培训提质增效行动和实施农业技术培养和专业学历素质教育有效衔接的培养目标。在随后的2021年，为落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快推进乡村人才振兴的意见》的有关要求，农业农村部出台了《关于做好2021年高素质农民培育工作的通知》，要求在总结经验的基础上，在全面推动乡村振兴和农业农村现代化建设的道路上，不断发展农业人力资本、提升农民科学技术与文化素质。高素质农民培育政策的不断加强和完善，进一步推动了我国职业农民培训政策体系的形成。

三、我国职业农民培育政策的工具特征

（一）政策文本选择

通过中央各部委网站、北京大学法宝资料数据库等途径，对上述四个阶段农民培育政策文件进行收集与整理，最终在每个阶段各选出两份最具代表性、且由国家层面颁发的文件。具体政策文件见表1。

（二）政策工具选择

明确政策工具分类的维度和标准是展开政策工具研究和分析的重要环节，不同的学术研究者也以不同的视角对政策工具做出了不同的解读分类。例如，罗斯威尔和泽格菲尔德按照政策措施工具影响面的维度，将政策工具分成了供给型、需求型和环境型三个类别[10];迈克唐纳和埃尔莫尔按照政策措施工具使用目标导向，将政策工具分为命令型、鼓励型、职能拓展型、体系改革型和劝诫型五类[11]。其中，罗斯威尔和泽格菲尔德基于政策工具影响面角度的分类，可以较全面地体现政策工具在政策实施过程中所起到的影响和效果，被广泛用来研究人才政策、创业创新政策以及各领域的政策变迁等。

鉴于此，本文引用罗斯威尔和泽格菲尔德的政策工具分类法，采用文本分析法对政策文本进行编码整理。具体来说，供给型政策工具是指政府通过直接投入信息资料、科学技术、资本物料等资源，增加对职业农民培育要素的供给，提高职业农民培育投入的丰富性，从而带动职业农民培育的高质量发展。具体可以划分为技术投入、人才培养、师资建设、农业基础设施建设、技术信息保障等，主要发挥直接的经济带动功能。需求型政策工具是指政府通过采取购买服务、财政补贴、示范建设和合作交流等措施，以优化市场空间、促进职业农民培训市场的大规模增长，从而推动职业农民培育市场的高质量发展，主要起到直接的拉动作用。环境型政策工具是指政府利用法律监管、行政策略、金融服务、税收制度等方式，为职业农民培育营造良好的外部环境，进而影响并带动职业农民培育的高水平、高质量发展，具体可划分为目标规划、法律监管、金融支持、税费优惠政策、策略性措施，主要起到间接的影响作用。（如图1所示）

（三）分析方法

本文主要使用内容分析法，利用Nvivo12.0软件，对所选的8份政策文件进行整理、编码、统计。编码示例如表2所示。

（四）政策工具使用特点

将8份职业农民培育政策文本作为研究对象，对政策文本中与政策工具相关的内容进行编码、整理后总计得到359个节点，详细的统计结果如表3所示。

1.政策工具的整体使用具有明显的非均衡性特征

如表3所示，我国职业农民培育政策在供给型、环境型、需求型政策工具的使用上总体呈现明显的非均衡性特征。具体而言，供给型政策工具使用139次，占比38.7%;环境型政策工具使用157次，占比43.8%，几乎占到总政策工具的一半;而需求型政策工具使用仅63次，占比17.5%，严重缺位;三种政策工具使用明显不均衡。环境类政策工具的大量应用，尽管可以使我国农民培育规模在短期内能得到迅速扩张，但供给型和需求型政策工具的缺失也将对农民培育规模扩大的持续性和稳定性构成潜在的威胁，尤其是需求型政策工具的缺位极易造成职业农民培育内生力不足。

2.各阶段政策工具的使用逐渐丰富，但内部要素的组合尚不合理

如表3所示，在职业农民培育政策发展的四个阶段中，政策工具的使用总量分别为49次、86次、106次、118次，尽管供给型、环境型、需求型三类政策工具的使用总量逐渐丰富，但内部要素的组合却并不科学。分别从政策工具使用频次最低和最高的两个阶段详细来看，在从业农民阶段，政策工具总计使用49次，其中关于师资建设、税收优惠、资金投入、合作交流的内部要素都没有使用;到高素质农民阶段，尽管各类政策工具使用的总频次达到118次之多，各类政策工具内部要素的组合仍有偏差。具体来看，在环境型政策工具中，内部各要素总计使用157次，其中策略性措施和目标计划两要素的使用量分别为72次和43次，几乎占到总数的四分之三，而对于非常重要的金融支持和税收优惠的使用却严重不足，仅为10次和2次。这样的组合，不仅表明环境型政策工具的内部要素合理性不够，同时也反映出我们对农民培训资金优惠政策的重视不够。此外，在这一阶段的供给型政策工具中，人才培养要素使用频次最多，科技信息支持和师资建设次之，基础设施建设和资金投入的使用严重不足，尤其是资金投入的使用仅有2次，这进一步反映出政府对农民培训直接资金的投入存在不足的问题。需求型政策工具中要素搭配欠合理的主要表现是合作交流使用较少，表明我们对农民培训工作的跨省、跨区域交流重视程度不够。