个人学习账户:新加坡“技能创前程信贷”计划的实践与挑战

摘要：随着信息产业一体化进程的加快，人才的可持续发展在知识经济时代显得尤为重要，为国家培养高技能人才和建立学习型社会也成为各国职业教育和终身教育的发展主题。由于新加坡政府对职业教育终身化的大力倡导以及就业市场持续走低的现实诉求，新加坡面向全国年满25岁的公民颁布“技能创前程信贷”计划，用长期资产建设激励其学习新兴技能，为新加坡职业教育终身化进程提供坚实的物质支撑，贡献了社会各方力量协同推进以及合理规划资金去向等有益经验。但这一计划也面临着诸多挑战，如公众更倾向于学术教育而不是职业教育、社会缺乏终身学习的文化氛围以及政府实用主义主导的意识形态等。

关键词：新加坡;“技能创前程信贷”计划;职业教育终身化

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2022）06-0090-07

作者简介：刘雅琪（2000—），女，湖南师范大学教育科学学院2020级硕士研究生，研究方向为比较教育研究;李政云（1976—），女，博士，湖南师范大学教育科学学院副教授，研究方向为教师教育研究。

基金项目：湖南省教育科学“十四五”规划2022年度课题“深度学习视域下我国职前教师教育创新研究”（项目编号：ND225850）

进入21世纪以来，随着全球一体化进程加快以及知识经济时代崛起，各国经济结构与体制都发生了质的飞跃和发展，对人才培养也提出越来越高的要求。在致力于推进职业教育终身化的人才发展战略指导下，新加坡出台了“技能创前程”（SkillsFuture）的系列政策，大力推进新加坡职业教育终身化，以此满足新加坡创新驱动型经济发展的要求。其中，新加坡“技能创前程信贷”（SkillsFuture Credit，简称SFC）计划是“技能创前程”计划中最具有激励性的政策之一，对新加坡以人为中心构建终身职业教育体系具有重要作用。

目前，我国处在经济转型的关键时期，如何使职业教育体系与社会劳动力市场顺利接轨、如何提升职业人员的技能水平以适应不断跃迁的经济发展趋势都是我国教育发展亟需解决的问题，新加坡“技能创前程信贷”计划对我国职业教育的体系建设乃至终身学习的推广都具有借鉴意义。

一、新加坡“技能创前程信贷”计划实施背景

（一）政府对于职业教育终身化的大力倡导

新加坡政府认为，人力资本是国家建设最根本的元素，教育和培训是国家经济计划的核心。由此，新加坡基于人力资本理论建立了卓越的教育体系，强调以投资劳动力作为经济增长的主要来源。联合国教科文组织关于终身教育发布报告指出，新加坡教育相关政策的重点已经开始改变，由以往重视扩大参与和增加早期入学率，到现在倡导通过高质量的就业前培训以及继续教育，充分发挥每个人的潜力[1]。为了应对新加坡与美国等领先工业化国家相当的人口老龄化速度，自20世纪60年代开始，新加坡政府投入大量精力发展职业教育，并试图将职业教育进一步延伸至终身教育。20世纪90年代，新加坡前总理吴作栋（Goh Chok Tong）指出，发展意味着变化，新加坡政府需要鼓励员工不断参加培训，并为其提供学习新技能、吸收新技术的机会，进而使新加坡公民具有追求卓越的动力[2]。新加坡教育部长王瑞杰（Heng Swee Keat）也曾经提到，终身教育一方面与提高技能和经济发展有关，另一方面也应该探讨如何在国内培养终身学习的文化，鼓励人们学习各种各样有意义的知识，而这些未必与就业相关[3]。为了实现这一目标，在过去二十年间，新加坡推进实施多项措施，如1999年成立的“人力21计划与督导委员会”（the Manpower 21 Plan and Steering Committee in 1999），2001年根据《终身学习捐赠基金法》（《Lifelong Learning Endowment Fund Act》）而发放的终身学习捐赠基金，以及于2009年推出的“技能提升和恢复能力计划”（the Skills Programme for Upgrading and Resilience，简称SPUR）[4]。

国家创新发展离不开与时俱进、不断学习新兴技能的公民。换言之，促进职业教育终身化是国家创新的重要保障。而公民怎样才能具备终身学习的动力呢？除了通过教育熏陶的直接培养路径外，以补助激励方式提高终身职业培训的吸引力显然是不能忽略也是不可多得的重要路径。因此，在倡导职业教育终身化的背景下，新加坡政府关注完善国家职业教育体系，以资金激励的形式鼓励新加坡公民不断学习新技能成为落实职业教育终身化的重要方面。

（二）就业市场持续走低的现实诉求

根据《全球竞争力报告2009—2010》（The Global Competitiveness Report，简称GCR）发布的数据表明，在全球133个经济体中，新加坡综合排名第三，成为世界发达经济体之一[5]。自建国以来，新加坡就一直将发展目标定位于区域研发中心、世界级教育服务中心以及全球创新中心。然而，新加坡飞速发展的经济却主要依赖于港口贸易和制造业出口等全球经济与买卖。全球金融危机后，世界港口开始向上海转移，加之逆全球化和贸易保护主义抬头，新加坡整体经济发展质量呈现出逐年偏低的状况，由此导致的直接结果就是就业市场萎缩。总体来看，新加坡劳动力市场整体创造就业能力下滑，2013年创造的就业人数为136 200人，而到2014年和2015年则分别下降至130 100人和32 300人，且就业人数多集中于服务业，工业与建筑业就业能力较弱甚至出现负增长[6]。由此造成新加坡失业率从2013年1.8%，到2014和2015年上升至2%[7]。

为了使新加坡公民的技能培训能够与市场需求相适应，新加坡政府重新进行战略调整，逐渐将实效的教育培训体系作为经济稳固的核心，以实现资本的快速积累。由此，新加坡需要出台一项新的战略以稳定波动的劳动力市场，而“技能创前程信贷”计划则是提高公民就业能力，突破新加坡经济发展的重大战略。

二、新加坡“技能创前程信贷”制度的具体实践

为了追求以人力资本为中心的可持续发展，新加坡政府于2015年面向所有新加坡公民推出“技能创前程信贷”计划，使公民能够自主而灵活地学习某项技能。这一政策旨在帮助公民在教育、培训和职业方面做出明智选择;构建一体化、高质量的教育培训体系以满足新时代需求;促进雇主认可以技能为基础的职业发展以及在全社会营造一种终身学习的氛围[8]。自这一政策颁布以来，到2020年，新加坡共有约60万人参与其中，占总人数的23.5%。此外，就其培训质量而言，新加坡技能创前程委员会（SkillsFuture Singapore，简称SSG）于2018年开始启动培训质量与成果测量（Training Quality and Outcomes Measurement，简称TRAQOM），评估后指出几乎86%的员工在培训后能更出色地完成工作[9]。基于此，为了进一步推广“技能创前程信贷”计划，新加坡政府在这一领域的投资从过去每年6亿美元增加到现在每年超过10亿美元[10]。

（一）账户设置与存款机制

随着新加坡向创新驱动型经济过渡，新加坡人力资源需要进一步更新，迫切需要掌握适合国家发展的新兴技能。“技能创前程信贷”计划是新加坡政府“技能创前程”展望中最具有激励性的支持计划之一。新加坡政府规定，“技能创前程信贷”计划面向全国年满25岁的新加坡公民，账户开立和管理都将由新加坡政府下设的新加坡技能创前程委员会进行管理，“技能创前程信贷”一经开立，政府即向该账户发放首笔总值500新元的“开放技能创前程信贷”（Opening SkillsFuture Credit），同时政府还会定期分发补助金，这些补助金将被归于个人的技能培训补助终身账户用于支付课程或培训费用，在实际使用时不设置使用期限并且可以累积。除了起步存款和配套补贴外，新加坡政府在国家财政状况稳健时还会发放其它的技能创前程信贷。例如，新加坡政府根据2020年财政预算，为所有于2020年10月1日后的25岁及以上新加坡公民提供500新元的“一次性技能创前程信贷”（one-off SkillsFuture Credit）充值以及年龄在40～60岁之间的新加坡公民提供500新元的“额外技能创前程信贷”（Additional SkillsFuture Credit）充值，这些补助金也可以进行累积，但为了鼓励新加坡人及时采取行动，这两笔补助金将于2025年底到期[11]。也就是说，对于政府固定发放的开放技能创前程信贷而言，新加坡公民不必急于使用补助金，可以在累积账户中补助金余额的同时，根据自身的兴趣和喜好考虑清楚后再自行决定所要培训的课程。但政府偶尔发放的额外补贴则需要在规定时间内使用，提高自身技能更新的频率和质量。

为确保新加坡公民都能负担得起培训费用，新加坡政府在公民的培训补助账户中定期发放补助的基础上，还大力资助经由新加坡技能创前程委员会批准的大部分课程，根据申请者年龄为其提供50%～90%的费用补贴，申请者在此基础上可继续使用该项补助金[12]。例如，为期3天的蛋糕烘焙课程原本培训费用为642新元，政府对该门课程进行补贴后，21～39岁之间的申请者只需要支付234新元，而40岁以上的申请者仅需支付102新元[13]，极大程度上减轻了申请者的负担，以鼓励新加坡公民积极参与该计划。

（二）款项使用限制

新加坡“技能创前程信贷”中的技能培训补助并非现金账户，因此无论补助金累积多长时间，该账户均不会产生利息。此外，“技能创前程信贷”中的补助金只能在限定范围内使用。第一，公民只能以转账支付的形式使用这些补助金，无法从账户中提取现金，也不可将补助金转让他人。第二，“技能创前程信贷”中的补助金只能用于支付新加坡政府已批准的技能培训课程费用，具体包括：由新加坡劳动力发展局（Workforce Development Agency，简称WDA）资助或批准的课程;由接受教育部（Ministry of Education，简称MOE）资助的大学教育机构（即工艺教育学院、理工学院、国立大学、新跃大学、拉萨尔艺术学院和南洋艺术学院）选开的课程;公共机构支持选择的课程;由人民协会提供SkillsFuture@PA课程，由新加坡咨询通信发展管理局指定的银发族资信站开设的课程以及全国乐龄学苑选择开设的课程[14]。除了课程报名费以外，因个人原因造成的补考费、辅助费用、各类考试费等各种杂费均不能使用补助金，需要申请者自行承担。值得注意的是，新加坡“技能创前程”的目标是培养公民具备符合行业发展需求的新兴技能。因此，技能创前程系列课程覆盖范围主要集中在数据分析、金融、数据媒体、城市解决方案、先进制造业、创业、网络安全及高科技服务八个关键领域，从入门到高级共开设超过两万门课程，为公民提供更加丰富且与时俱进的技能培训[15]。第三，如果申请人在申请课程后想更改或退选课程，需要在规定时间内提出索赔。一般而言，慕课要求申请者至少在开课前60天或课程结束后90天之内提出索赔，除慕课之外的全部课程均要求申请者在开课前60天提出索赔[16]，新加坡技能创前程委员会在审核后会将补助金退回到原账户，以供公民重新选择培训课程。

总之，“技能创前程信贷”计划对于补助金的使用做出明确规定，充分考虑新时代国家发展需求以及申请者个人意愿，开设一大批新兴技能，帮助各个年龄层的新加坡公民学习新技能，不断挖掘自身新优势。同时，新加坡政府也关注维护申请者权益，配套完善的培训课程售后服务，使新加坡公民能够真正地按照自身兴趣及喜好进行选择。

（三）配套激励措施

为了鼓励公民利用“技能创前程信贷”计划学习和深化未来经济增长部门或领域所需要的专业技能，新加坡政府还配套了一系列激励措施：一是针对具备关键技能的新加坡公民的奖励;二是针对新加坡企业鼓励员工学习新兴技能的补贴;三是针对不利群体提供额外帮扶。