中小学岗位设置管理的价值意涵与制度建构

关键词：中小学；岗位设置管理；价值意涵；制度建构

作为中小学人事制度改革的重要组成部分，中小学岗位设置管理是增强教育治理效能的基础环节。中小学岗位设置管理与教师的编制管理、岗位聘任、职称评审、考核奖惩、收入分配紧密相关，对于促进教师数量、结构、素质协调发展，加强基础教育教师队伍建设具有重要意义。

一、中小学岗位设置管理的政策演变

为充分发挥岗位设置管理在中小学人事管理中的基础、导向和激励作用，科学合理配置教师岗位，2006年和2007年，我国相继颁布《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见、《人事部教育部关于印发高等学校、义务教育学校、中等职业学校等教育事业单位岗位设置管理的三个指导意见的通知》等制度文件，明确了岗位分类，划定专业技术岗位结构比例，就中小学岗位聘任管理提出了明确的指导意见。我国中小学岗位设置管理改革由此发端，成为撬动中小学人事制度改革的重要支点，并在改革实践中不断丰富、发展和完善。

中共中央、国务院在2018年出台《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，就深化中小学教师考核评价和教师职称制度改革做出顶层设计，对提高中小学中级、高级教师岗位比例、健全岗位管理制度、实现职称评审与岗位聘用衔接等方面提出明确工作要求，在中小学人事制度改革进程史中具有里程碑意义。在2019年《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中，进一步强调要优化教师资源配置，完善岗位设置结构，适当提高教师中、高级岗位比例，健全教师岗位分级认定办法。2022年9月，人力资源和社会保障部会同教育部联合印发《关于进一步完善中小学岗位设置管理的指导意见》，以分类施策、评聘结合、激励与约束并重为原则，对健全教师岗位等级设置、科学制定岗位设置方案、优化岗位结构、实行县域统筹管理、落实岗位倾斜政策、规范开展岗位竞聘、加强聘后管理提出具体要求。为进一步优化河北省中小学岗位设置管理，组织研究团队深入省内中小学开展实地走访，了解教育管理者、一线教师代表对于岗位设置、职称评聘的诉求和愿景，剖析制约中小学岗位设置管理的矛盾焦点，形成有效的意见建议，为教师人事管理制度改革提供参考和借鉴。

二、中小学岗位设置管理的价值意涵

推行事业单位岗位设置管理，是健全岗位管理制度的现实需要，更是深化事业单位人事制度改革的迫切要求。作为事业单位的重要类别，中小学数量庞大，教职工人数众多，中小学岗位设置管理对于转换用人机制，搞活用人制度，实现人事管理由身份管理向岗位管理的转变，调动教师积极性、主动性、创造性，激活中小学教师人才优势，推进中小学人事管理制度改革成果落地实践，促进基础教育优质均衡发展，提高基础教育发展质量，具有十分重要的意义。

（一）有助于优化基础教育资源配置

习近平总书记在2023年中共中央政治局第五次集体学习时强调，“要加快建设教育强国，为中华民族伟大复兴提供有力支撑”。基础教育是建设教育强国的基点，党的二十大明确提出，“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置”，办好更加公平、更高质量的基础教育，显著扩大基础教育优质资源优势，为建设社会主义现代化强国夯基垒台。高质量教师队伍是高质量教育体系的关键要素和显著特征，教师素质的高低，在一定程度上决定着基础教育的质量。作为推进教育高质量发展的“第一资源”，教师在提升基础教育发展质量、促进城乡义务教育一体化、实现基础教育优质均衡发展等方面具有基础性、先导性作用。近年来，在国家、省级层面出台了多部保障和支持基础教育发展的制度文件和实施细则，中小学教师队伍在规模和素质方面实现了明显提升。但伴随着经济社会发展和城镇化步伐的加快，乡村生源总体外流，乡村学校规模和班级规模逐年下降。乡村学校根据师生比编制标准配置师资，教师教学负担并未减轻，中高级职称岗位额定数量不能满足教师需求，对乡村教师队伍稳定性造成不利影响。加强中小学教师岗位设置管理，向长期从教、在边远地区从教教师出台岗位倾斜政策，对稳定教师队伍数量和结构具有积极影响，有助于增强人民群众教育获得感、幸福感、安全感，是构建优质均衡的基本公共教育服务体系的应有之义。

（二）有助于深化中小学人事制度改革

人事制度是关于用人以治事的行动准则、办事规程和管理体制的总和。中小学人事制度，广义上指中小学教师的任用、管理制度，狭义上主要指涉及教职工的选拔、录用、培训、工资、福利、监督、退休与抚恤等各项具体制度。随着教育领域综合改革全面深化，教育领域制度机制不断健全，中小学人事制度改革取得显著成效，但在岗位设置方面，仍然存在岗位设置不科学、缺少岗位聘任自主权等问题。长期以来，中小学多以《事业单位人事管理条例》作为教师的岗位聘任依据，这虽然为教师作为事业单位人员进行人事管理提供了政策依据，但弱化了教师尤其是专任教师岗位的特殊性，在教师教学发展和自身专业成长方面产生不利影响。近年来，国家以尊师、强师、惠师为着力点，把加强教师队伍建设作为基础教育改革发展第一资源、建设教育强国的重要基础工程，出台了一系列政策举措，坚持高位推动，全面提升教师队伍专业水平、整体素质、社会地位和保障服务水平。2020年教育部等八部门印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》中，明确提出要下放职称评聘权限，进一步提高学校的自主权，在政策允许且具备条件的前提下，按照初、中、高级职称和岗位类别，分类开展自主评聘或推荐聘用。中小学教师岗位设置和职称评聘的规范、自主开展，是提高教师自我价值感、职业荣誉感的重要手段和有效路径。坚持职称评审和岗位聘用相统一，岗位设置与职称体系有机融合，使得中小学教师的岗位设置与职称体系更加有规可循，为中小学教师的职业晋升畅通路径，为其专业发展拓展空间。

（三）有助于优化教师考核评价机制

教师评价是促进教师专业发展、提升教育质量的重要手段，是统筹教师资源配置、优化教师管理的关键路径。目前，教师评价结果主要用于考核结果评定、绩效工资发放、干部选任、职称评定等方面，多为“事前评价”或“聘前评价”，在中小学教师的聘后及全过程管理环节缺少相应的评价标准与评价机制。2015年，教育部、人力资源和社会保障部在《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》中明确指出，“要健全制度体系和评价标准，创新评价机制，实现职称评审与岗位聘用有效衔接，注重聘后管理，促进教师有序流动、能上能下”。2018年颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》强调，要把严格履行教育教学职责作为教师评价的基本要求，职称评价要突出教学成效和教学实绩，重申要注重加强聘后管理。加强中小学教师的职称评定、岗位聘任的全过程管理，破解中小学教师聘后管理弱化、“一聘定终身”等难题，有助于优化教师评价机制，对于建立健全能进能出、能上能下的中小学人事制度具有基础性、先导性作用。

三、中小学岗位设置管理存在的问题

（一）中小学岗位设置结构比例不科学

近年来，在大力推进高素质专业化创新型教师队伍建设的背景下，教师学历层次得到普遍提高，教师队伍整体面貌发生根本性变化。尽管国家层面文件不断强调要切实提高中小学中、高级岗位设置结构比例，但在实际工作中，岗位设置和职称评聘的矛盾并未得到有效解决。在高级职称岗位设置数量上，小学明显少于中学。但伴随着城市化进程的加快，城乡一体化发展的演进，部分小学的在校生人数及班级数已和部分中学相当。在此背景下，小学教师参评高级职称的人岗矛盾就更为突出。而且按照评聘分离的职称评审和岗位聘任管理制度的要求，大量具有中、高级职称的教师难以顺利聘任到与职称相匹配的岗位，无法兑现相应的待遇保障，这在一定程度上挫伤了长期从教的一线教师的积极性。特别是对于高学历的青年教师而言，学历层次和专业能力普遍较高，岗位适应能力和成长速度比较快，职称晋升年限相对较短，但受限于中、高级岗位比例和岗位数量，即便具备职称晋升的刚性业绩条件，却因岗位设置数量不足而无法实现岗位晋升，降低了教师群体职业荣誉感。中小学岗位设置管理审批部门是人社部门，业务指导是教育行政部门，编制岗位方案是学校自身。因岗位设置管理涉及多个职能部门和职能主体，特别是在岗位聘任和退出方面，迫切需要厘清各部门具体的职能分工，不同部门和主体间职权不清晰将严重制约教师的有序流动和职称评聘。

（二）中小学岗位管理机制不健全

中小学岗位设置管理和教师职称评审、人才引进、教师交流和学校领导班子交流任职紧密相关。目前，中小学岗位设置管理在机制方面存在一些亟待解决的问题，比如岗位管理较为僵化、缺少优胜劣汰的岗位聘任考核机制、聘后管理制度不够完善等。即使在职称评审和岗位聘任趋向于“评聘合一”的政策导向下，“论资排辈”现象在中小学教师人事制度改革实践中仍难以根治，“一聘定终身”的岗位管理方式仍然是部分中小学人事管理制度的选择，尚未构建“能上能下”的岗位聘任管理机制。这显然有违学校岗位设置管理的政策初衷，在一定程度上降低了教师群体的政策认同感和政策接纳度，在更深维度上降低了教师队伍工作积极性，影响了今后人事管理工作的有序推进。同时，部分中小学岗位聘任条件设置不够科学合理，职称评审条件与办学实际、学科教学、岗位性质契合度不高，评审标准同一化、固定化倾向较为明显，在一定程度上造成中小学岗位设置管理机制僵化、固化，影响了教师、校长在校际、区域间有序流动。岗位评聘考核指标体系的缺失，“能者上庸者下”岗位流转机制的缺乏，造成高级岗位教师缺少危机意识，职业发展陷入瓶颈期，客观导致优秀教师因岗位设置不足而缺少职称晋升和上升空间，进一步影响因流动性不足而产生的师资力量不平衡和教育资源分布不均，直接影响教育公平的实现。教师校际交流是平衡教师资源的重要措施，特别是在“县管校聘”政策推行多年的背景下，但受限于学校岗位结构比例，教师跨校流动在目前政策框架下受限严重，职能部门职权不明确、审批手续繁复与学校需求侧的现实矛盾，在一定程度上影响了教师校际交流的正常有序开展。

（三）中小学岗位区域内统筹使用不足

自中小学教师“县管校聘”管理改革推行以来，各地通过开展轮岗交流、校长职级制等举措，优化教师资源配置，促进城乡教育一体化发展。但在落地实践中，部分县（区）教育行政部门对所辖区域内中小学岗位设置的统筹管理能力较为欠缺，问题集中在各校岗位结构比例与实际需求相矛盾，校际间中、高级岗位统筹使用力度不够，给中小学人力资源管理效率的提升带来不利影响。部分地区未能发挥学校在岗位设置管理中的主体作用，每年教师职称评审前都要逐一核定每校的岗位聘任数量，对岗位设置管理过度统筹；有的地区未将不同学校的人岗需求差异纳入统筹视野，缺少对跨校交流的弹性岗位设置的综合统筹，导致因工作需要造成工作单位变动的校长、教师到任新学校后无法聘任。在岗位结构比例固化的政策前提下，校长、教师的任职交流以学校是否能够提供相应的岗位为前置条件，严重制约了骨干教师和优秀校长的校际交流和职业发展。而且中小学专任教师岗、管理岗在晋升方面缺少明确的与职员职级制度相关的政策文件，造成大部分中小学教师对管理岗“避而远之”，县（区）在统筹教师岗、管理岗上缺少制度规定和抓手，难以调动教师从事基础管理工作的积极性。尤其是在寄宿制学校，管理岗教师工作量大、工作任务重，但发展空间不足，缺少职级上升的通道。区域内教师资源统筹需要财政资金支持，特别是农村地区，但目前教师绩效工资发放制度是以县（区）为主体，教师绩效工资能否如期足额发放跟当地财政状况紧密相关。财政困难地区在确保中、高级岗位教师有岗可聘，并落实相应的薪资待遇及绩效工资水平方面难以保障，这对吸引优秀教师、留住优秀教师、实现教师队伍稳定产生不利影响。

四、中小学岗位设置管理的制度建构

（一）科学设置中小学岗位结构比例

随着中小学教师专业能力和学历水平的不断提高，部分学校尤其是经济发展水平较高地区的学校高级岗位已接近饱和，“已评待聘”教师大量存在，中、高级岗位结构比例偏低，岗位数量与教师评聘需求矛盾突出，影响了教师专业成长与职业发展。对此，一方面要根据学校现有教师规模，现有职称评审结构，中、高级岗位结构比例和教育教学工作实际等因素，细化国家文件落实举措，出台省级层面实施细则，提高中、高级岗位结构设置的科学性，为各地、各校岗位设置保留一定的政策空间；另一方面，要放大政策制度在中小学办学实践中的规范性、辐射性作用，指导学校建立与教学实际、教师资源相匹配的岗位结构比例动态调整机制，畅通岗位晋升调整通道，改变岗位结构比例僵化格局，充分调动教师工作的积极性、主动性，从根本上解决教师“已评待聘”和人岗矛盾问题。

（二）完善中小学岗位设置管理制度机制

建立科学合理的岗位设置结构比例是深化中小学岗位设置管理的基础和前提。目前，省级层面普遍缺少有关中小学岗位设置管理的实施细则，各校在开展岗位设置管理的实践中缺少有效的政策指导。因此，在中央文件的政策指导下，各地应结合地方实际，从现实角度制定省级层面实施方案，在规范岗位聘用程序、建立岗位动态管理机制、规范开展岗位竞聘、加强教师聘后管理等方面做出具体操作指导，以进一步明确各学段、各类岗位聘任考核管理办法，确保以岗位设置管理为关键的中小学人事制度改革工作高效开展。县（区）教育行政部门作为区域教育治理的核心单元，应在域内教师队伍建设实践中彰显主体作用，在岗位设置管理的政策制定、制度构建、机制完善等方面提升辐射、引导作用。

（三）提高中小学岗位聘任和用人自主性

推进岗位设置管理改革的目标在于激发教师队伍活力，冲破行政部门对教师职称评审和岗位聘任过度干预的束缚，在推进教育治理体系和治理能力现代化的时代背景下，向教育行政部门“放管服”改革要成效，实现教育行政部门“管理”角色向“服务”角色转变，激发学校在教书育人、办学治校、教师队伍建设等方面的创新活力和优势效能。在国家文件和各省实施意见的指导下，县（区）教育行政部门应当着力发挥区域内教师队伍建设的实践指导价值，在岗位设置管理的政策制度研究、制定、执行、评估和完善等环节，因地制宜加强政策辐射的规范性、服务性作用。同时，在中小学岗位设置管理改革实践中，应在用人方面赋予学校更多自主权，由学校根据岗位设置、教师队伍建设等实际需要对各级岗位内部等级比例进行适当调整，促进职称评审、岗位聘任、考核评价深度融合，建立科学的教师评价体系，加强对师德师风、教学能力、工作实绩、专业素养等发展性评价的考察，进一步激发教师的主体意识和主动精神，从而以高质量的教师队伍建设推动教育教学水平全面提高。