日本婴幼儿保育所发展趋势及启示

【摘要】日本作为少子化国家，摸索出了适应自身的生育配套服务运行体系。日本通过为各类婴幼儿保育所设置规范的准入机制，探索多元的存在形式和数字化的运营监管，扩展信息公开、临时照护、家庭育儿支援、托幼衔接等多样的服务功能，并与育儿支援政策相呼应，促进了各地各类婴幼儿保育所井然有序地运行，缓解了家庭的育儿压力。

【关键词】日本;婴幼儿保育所;启示

【中图分类号】G619 【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2024）09-0046-05

托育机构是指能为3岁以下婴幼儿提供保育为主、保教相结合的服务场所。〔1〕发展托育机构一方面可缓解家长带娃焦虑，提供科学育儿指导;另一方面可缓解育龄职业女性后顾之忧，促进新型就业岗位形成。然而，目前我国托育机构的发展主要面临两方面的困境：一是托育机构的存在形式以具有教培性质的各类民营机构和幼儿园嵌入型托班两种为主，且多开设在发达城市，农村地区无法受惠，普及度不够;二是托育机构功能较为单一，民办托育机构收费高，无法满足家长的普惠期待。〔2〕

日本在过去二十多年里一直为应对少子化努力。如早在1994年日本厚生劳动省（日本负责医疗卫生和社会保障的部门）就提出《紧急保育对策五年计划》，强调发展3岁以下婴幼儿保育事业。〔3〕2023年6月13日，日本又提出继续扩充低龄（特指0—2岁）保育量，支持发展多种类型保育所。〔4〕本研究拟从准入机制、存在类型、运营监管、服务功能四方面阐述日本婴幼儿保育所的发展趋势，以期为我国托育机构发展提供借鉴。

一、保育所准入机制的规范化

日本保育所的有序发展得益于规范的准入机制。在准入负责主体上，主要包括省级部门与市级部门。其中，市级部门是家庭式保育所、事务所内保育所和各类微小型保育所的准入负责主体，〔5〕这些婴幼儿保育所也被统一归属于地方性婴幼儿保育所。在准入流程上，由省级部门负责准入的保育所不能跳过市级部门，需要先与市级部门进行运营计划协商，接受审查，并在文档备案后由市级部门递交给省级部门进行最终审查。在准入材料上，日本非常注重保育内容方面的审查，要求各婴幼儿保育机构要基于《保育所保育指针》形成独立、完整的保育方针与保育课程。

与此同时，准入标准也会随着婴幼儿保育所类型的变化而稍做调整。与普通保育所相比，微小型保育所A类和B类的师幼比均有所提高，但微小型保育所B类在保育员准入资格上有所放宽。微小型保育所C类与传统家庭式保育所最为相像，二者的最大差别在于开设地点和定员人数。具有事业单位性质的事务所内保育所，按照定员人数分别参照普通保育所和微小型保育所的准入标准。（见表1）

此外，准入标准还充分考虑地方保育的特殊需求。如日本东京家长往往工作结束较晚，且3岁以下婴幼儿的数量也较多，在很多情况下婴幼儿保育所因难以达到《儿童福祉法》中规定的标准而无法获得准入资格。因此，东京有一套自己独立的准入标准。在这一套标准中，微小型保育所定员为6—29名婴幼儿，婴幼儿人均保育面积从3.3米2降到了2.5米2，保育时间也延长了2小时。〔7〕除此之外，开设于经济落后、偏僻地区的郊区保育所依据普通保育所准入总体标准，在定员、保育员资格证明上弹性化设置。〔8〕

二、保育所存在形式的多元化

日本种类多样的婴幼儿保育所满足了家庭的多样化需求，为家庭育儿提供便利。具体而言，家庭式保育所一般开设在个人住宅或者满足保育环境的公寓中，为婴幼儿提供个性化保育。〔9〕事务所内保育所一般开设在公司内部、公司附近高楼、员工通勤沿路、员工居住区四地，作为单位的配套福利为员工提供便利。〔10〕医院保育所一般嵌入医院内部，为医疗工作者提供育儿便利。〔11〕郊区保育所开设在经济较为落后的偏远地区，以满足偏远地区的特殊保育需求。〔12〕夜间保育所通常营业时间为11：00—22：00，旨在为那些需要在夜间工作的双职工家庭提供育儿便利。〔13〕车站保育所设立在地铁站附近，为乘坐地铁上下班的家长接送孩子提供便利。〔14〕

2021年，厚生劳动省开展有关地方保育所和保育员存在形式的研讨会，围绕人口减少地区保育所存在形式、多样化保育需求支援家长育儿等内容进行研讨，进一步明确指出少子化时代下婴幼儿保育所的发展应鼓励公私合作，并保持小微化规模。〔15〕因此，近年来日本又新增了许多公私合作型保育所和微小型保育所。公私合作型保育所的实际经营者可以无偿或低价得到开设保育所需要的土地，降低经营成本。〔16〕微小型保育所则专门针对3岁以下婴幼儿开设，提供更为个性化的单独服务，〔17〕这种保育形式一方面不必担心招生不满，另一方面也可以节约城市用地。与其他保育所一样，微小型保育所在经营主体、开设地点、规模上也呈现出多元化的发展样态。经营主体涵盖地方政府、社会福祉法人、个人及股份有限公司等;开设地点包括高层写字楼、社区、学校等;规模有普通小型和微小型之分。

三、保育所运营监管的数字化

日本积极推进婴幼儿保育所的数字化转型。2017年起，日本东京福祉局先后对《保育所等数字化推进事业实施纲要》（下文简称《纲要》）进行了六次修订。2024年2月21日，新修订的《纲要》指出，将继续支持保育支援系统等引入各类婴幼儿保育所，推进其数字化运营。〔18〕保育支援系统主要包括“儿童进出管理”“儿童信息管理”“员工轮班管理”“员工劳动管理”“费用管理”“家长通信”“通讯录/排便/午睡记录”七大功能。该系统提高了保育所运营效率和监管质量，减轻了保育工作者负担。〔19〕

日本婴幼儿保育所的数字化运营还体现在对临时照护网络预约系统的建设上。该系统可以使家长在最短的时间内完成临时照护服务的预约，主要有以下三个典型特点：一是涵盖地区范围较广;二是能够满足家长的多样化需求，包括“停车场”“花园”“食物供给”等众多个性化选项;三是合作设施较广，既包括普通保育所，又包括其他专门的临时照护机构。〔20〕

针对婴幼儿保育所监管中的效率和信息共享问题，日本东京福祉局进一步提出关于推进利用数字技术对社会福利机构进行指导检查的基本构想，〔21〕包括利用文字读取（AI-OCR）技术实现资料审查自动化;利用网络会议，通过线上线下相结合进行监察，优化监管流程;建立业务系统数据库，实现数据共享与再利用。〔22〕

四、保育所服务功能的多样化

1.信息公开功能

信息公开功能是指婴幼儿保育所愿意将有关运营管理、保育内容、用户满意度等信息公开。在日本“东京都福祉协议会”的网站上可以搜索到大部分日本各地婴幼儿保育所的第三方评价结果。信息公开功能最大的特点在于其客观性、真实性，不具有任何引导性质。另外，这一功能还可以为想要申请入托的家长节省信息搜索的时间。

2.临时照护功能

临时照护功能是指婴幼儿保育所能够为那些有临时托管需求的家庭提供支援。临时照护按需求可分为非定期型、紧急型、减负型三种类型。其中，非定期型指照护在临时某一段时间内无法得到家庭保育的婴幼儿;紧急型指照护在临时某一天内无法得到家庭保育的婴幼儿;减负型则是为减轻家庭育儿的生理和心理压力，临时照护育儿负担过重家庭的婴幼儿。〔23〕

2021年，日本相关部门强调，要通过扩充临时照护服务，增加0—2岁婴幼儿的入托率。婴幼儿家长不需要提供劳动证明，直接联系意向婴幼儿保育所即可获得临时照护服务。目前，在日本不同类型的婴幼儿保育所中都会提供临时照护服务。值得注意的是，临时照护服务的费用也较低，照护一名3岁以下婴幼儿每小时的费用在300—600日元之间（折合人民币15—30元）。〔24〕日本扩充临时照护服务的举措很好地满足了0—2岁婴幼儿家长的特殊需求。

3.家庭育儿支援功能

家庭育儿支援功能是指婴幼儿保育所为家长提供家庭育儿指导。例如，东京婴幼儿保育所出台的妈咪保育园登录制度将家庭育儿支援功能提前到了产前。准备生产的女性只要登录未来希望进入的婴幼儿保育所官网就可以获得通行证，在生产之前还可以免费进入意向保育所进行育儿咨询、观看保育现场等，以缓解育儿不安。另外，在生产之后还有三次免费将孩子送入意向保育所享受临时保育的机会。婴幼儿保育所还开设专门的育儿心理咨询室，聘请心理专业人员为有抑郁倾向的母亲提供关爱和家庭育儿帮助。〔25〕

4.托幼衔接功能

托幼衔接功能指那些仅招收0—2岁婴幼儿的保育所通过与其他保育机构进行合作，使婴幼儿保育和教育的衔接更顺利。厚生劳动省发布的《有关家庭式婴幼儿保育所等的设备及运营标准》指出，招收0—2岁婴幼儿的保育所需要与其他招收0—5岁婴幼儿的保育机构进行合作，以解决3岁以后幼儿教育的衔接问题。

发起合作的婴幼儿保育所在选择合作对象时有多种选择。合作机构双方可以自愿签订相关协议，且协议的内容无强制性要求，但基本包括保育内容支援、合作设施、替代保育的提供三方面。其中保育内容支援主要包含两方面内容，一是为3岁以下婴幼儿提供集体保育的机会;二是职员的联合交流与研修。如当2岁幼儿要升入预定的3岁班之前，3岁班的保育员会带着他（她）先去新班级熟悉新的保育员、教室以及多人保育的环境。在合作设施方面，新班级中会放置一些与原班级相同的玩具，以增加熟悉感。另外，3岁班的保育员需要在交流之后，基于婴幼儿面对人文环境与物理环境的变化，对这些变化时的情绪进行整理，以帮助婴幼儿更好地适应新环境。〔26〕替代保育的提供是指当发起合作的婴幼儿保育所的保育员因生病或者休假而无暇照看婴幼儿时，作为合作对象的机构需要提供支援。〔27〕近年来日本各地政府还就合作补贴出台相关政策。以横滨市为例，自愿与招收0—2岁婴幼儿保育所进行合作的幼儿园可获得60300—89000日元不等（折合人民币3015—4450元）的补贴。〔28〕

五、对我国婴幼儿托育机构发展的启示

1.规范发展：完善准入机制

日本相对完善的准入机制促进了婴幼儿保育所的规范发展。我国也应完善准入机制。首先，以《托育机构设置标准（试行）》为起点，详细设置标准中的条目，促进婴幼儿托育机构的规范发展。比如将类似“充分考虑进城务工人员随迁婴幼儿的照护服务需求”的含糊表达细化为在保育时间与内容上的具体做法。其次，在准入流程上加强对托育内容的审核，要求各婴幼儿托育机构递交完整的课程方案。最后，可以联通上下级部门逐级对各机构的准入负责或新设婴幼儿发展部门负责托育机构的准入，增强决策的科学性。

2.普及发展：探索存在形式

日本多样化的婴幼儿保育所大大扩展了保育资源的辐射范围。近年，我国努力探索托育机构发展的新形式，幼儿园托班、婴幼儿社区成长驿站的建设大大提升了总托位量。在未来，可进一步考虑发展具有某些功能倾向的托育机构，以满足家长的不同需求。如利用城市的商务高楼、医院、车站空地等建造事业单位性质的托育机构。还可以考虑地区差异，将城市中的家庭式托育点转型为微小型托育机构;在人口较少的地区将托育机构嵌入中心小学、幼儿园，或是在中心地带建造较大的托育中心。与此同时，在托育机构的经营主体上也可以有所创新，通过鼓励公私合作开设托育机构，使托育服务更普惠。

3.高效发展：云端运营监管

我国托育机构未来可以围绕运营与监管两方面实现数字化转型。首先，完善已开发的智慧类托育软件和临时托管系统中的“儿童信息管理”相关模块，语音转录数字化儿童评价，减轻教师负担。其次，进一步完善临时托管预约系统，扩大系统的应用范围，为家长设立停车场、户外活动场地等个性化选项。再次，从托育机构监管的各流程入手，将应用于金融、医疗领域的文字读取技术引入托育领域，实现托育机构资料审查的数字化。利用网络会议实现监管流程数字化，并将收集到的信息进行整合。最后，设立官方统一的托育机构数据库，便于责任部门实时对各类机构进行抽检，实现数据的共享与再利用。