欧盟五国学前教育质量监测实践的比较分析及启示

【关键词】学前教育质量；质量监测；质量评价；国际比较

【中图分类号】G619 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604 （2023）1/2-0082-06

高质量的学前教育能有效促进儿童的身心发展、预测后期学业成就与生活质量，推动教育公平和可持续发展。2018年印发的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，要“推进学前教育普及普惠安全优质发展”，应“健全质量评估监测体系”。然而，我国学前教育质量监测仍处于起步阶段，相关研究也有待深入。近年来，欧盟各国将高质量的学前教育视为儿童的基本权利和终身发展的基础，通过增加财政投入和完善质量监测体系等方式来保障和提高学前教育质量。本文分析了芬兰、德国、法国、荷兰和意大利五个欧盟国家的学前教育质量监测实践，从中探寻规律与发展趋势，为我国学前教育质量监测的实践提供参考。

一、五国学前教育发展概况

学前教育质量监测受多方面因素的影响，其中学前教育制度与之关系密切。欧盟五国虽然普遍认同学前教育是指为0—6岁儿童提供的保育和教育服务，但在学前教育机构的设置和管理上存在较大差异。法国、荷兰和意大利对面向不同年龄儿童的学前教育机构采取分离制的管理体制。如法国的托儿所主要面向3岁以下的儿童，学前班则主要招收2、3岁至6岁的儿童，两类机构分别侧重于保育和教育，由不同的国家部门管辖。与此种管理体制相对的是整合制，即面向0—6岁儿童的教育机构，无论何种类型均由同一部门管理，如芬兰和德国。当前，意大利正在探索不同阶段机构管理上的融合，呈现出管理部门合并的趋势。

各国在学前教育的课程管理上也有不同举措。芬兰和法国出台了国家层面的课程标准，意大利仅对面向3—6岁儿童的学前班设置国家统一的课程标准。德国和荷兰没有在国家层面制定统一课程标准，而是将课程管理的权力下放地方，但荷兰在国家层面出台了儿童发展目标来规范课程的设置与开展。各国学前教育质量监测的开展在一定程度上受到学前教育制度的影响。

二、五国学前教育质量监测实践的比较

1.学前教育质量监测的管理

从质量监测的责任主体来看，五国学前教育质量监测的责任划分主要有两种形式：一种是建立国家层面的质量监测体系；另一种是去中心化的管理方式，将质量监测的权力交由地方政府，质量监测的设计与实施通常由各级政府、评价机构以及教育机构密切配合完成。五国之中，法国和荷兰建立了统一的质量监测体系，由国家主管部门负责质量监测的实施。由于法国对托儿所和学前班采用分离制的管理方式，相应地，两类机构的质量监测也分别由不同部门负责。其中，社会事务和卫生部（Ministere des Solidarites et de la Sante）负责托儿所质量监测体系的制定，3—6岁教育机构的质量监测由法国教育部成立的国家教育督导组（IEN）统领，而儿童与妇女保护机构（Protectionmaternelle et infantile）则负责地方质量监测体系的落地。与此相似，荷兰通过出台监测标准引领国家的监测实践，质量监测体系的建设和运行由政府、质量监测机构、专家和机构合作完成，其实施则由市政卫生服务机构（Municipal Health Service）和荷兰教育督导局（the Dutch Inspectorate of Education）共同负责。与上述两国相反，德国采取去中心化的管理方式，在国家层面并未形成统一的质量监测标准和系统，而是由州政府和市政府来决定本地区质量监测的内容与方式。德国联邦家庭、老人与青少年事务部（Federal Ministry for Family Affairs， Senior Citizens， Women and Youth）与十个州在1999年共同发布了《早期教育质量方案》（National Quality Initiative in ECEC），指明了学前教育质量监测的领域，并结合早期教育的研究成果提供了用于外部监测和机构内部监测的工具供各地区参考使用。芬兰和意大利则正在由去中心化的质量监测向国家统一的质量监测体系过渡。其中，意大利正在尝试通过立法的方式整合早期学前教育体系，并建立国家层面的质量标准。意大利国家教育和培训系统评价中心（National In-stitute for the Evaluation of the Education and Training System）发布了学前教育机构自查报告模板（Preschool Self-Evaluation Report Format）用以推进质量监测的一致性。芬兰新颁布的早期教育法（Act on Early Childhood Education and Care）将芬兰教育评价中心（Finnish Education Evaluation Centre）作为芬兰国家教育局的独立机构承担全国学前教育的质量监测工作。芬兰教育评价中心颁布了统一的质量监测指标，负责对全国的学前教育机构进行评价，支持机构自评并开发评价工具等。在五个国家中，学前教育质量监测的责任呈现向中央集中的趋势，国家在协调和组织质量监测工作中逐渐发挥主导作用。

2.学前教育质量监测的目的与内容

本文以监测对象为分类依据，将质量监测的内容划分为机构质量、教师质量和儿童发展质量三个方面。

机构质量是各国监测中普遍涉及的方面，虽然各国机构质量监测的目的不尽相同，但多数指向机构服务质量的提升、指导学前教育政策的制定和提高教师的表现等。德国和法国开展机构质量监测也是为了向公众提供更多信息，帮助家长选择适合的机构。芬兰和荷兰会根据机构质量的监测结果进行问责，但只有荷兰会关联奖惩措施。在五个国家中，仅芬兰希望通过机构质量监测发现教师和儿童的学习需要。具体来看，师幼比、健康／卫生管理、安全管理和教师资质是各国在机构质量监测中关注较多的内容，也是质量监测相对容易的方面。除芬兰外，其他国家也对室内外活动空间进行监测。这些内容反映了学前教育的结构性质量，往往通过最低准入标准来界定，是高质量学前教育最基本的保障。

教师是教育质量提升的关键环节，教师资质与教师专业发展是其中两股推动力量。五国进行教师质量监测的目的与机构质量监测基本一致。不同的是，法国将发现教师的学习需要作为教师质量监测的目的之一，且会根据教师质量监测的结果进行问责。当前，各国在教师质量监测上均关注教师的资质，对教师的学历和职前培训、资格证书等有明确的规定，但只有芬兰和法国将教师专业发展，即教师能够获得的能力提升资源和机会纳入质量监测的范畴，同时两国也会考察教师的工作条件。此外，过程性质量、材料使用、时间管理、教师间的合作与交流以及学科知识等也是五国在教师质量监测中普遍会涉及的方面。

高质量的学前教育以儿童发展为价值旨归，儿童发展结果也是学前教育质量的直观体现。对儿童发展结果的监测能够有效地改善教师和机构的教育实践，增进教师与儿童之间的互动，有助于及时调整课程以适应儿童的需要。荷兰和意大利两国对儿童发展没有明确的监测目的，其他三国会通过监测儿童发展来发现教师和儿童的学习需要，促进儿童发展，提升教师表现，指导政策的制定等。从监测内容上看，语言、数学、运动以及情感社会性的发展受到五国的普遍关注，芬兰还关注儿童的创新能力、幸福感、健康、实践能力和科学素养发展。此外，儿童的自主性也被德国、法国和意大利纳入监测范围。目前，挪威等国已将信息技术加入到儿童发展质量的考察范围，但本文考察的五国尚未有类似举措。总体来看，五国倾向于从整体视角来理解儿童的发展，反映了对满足时代需要、支持终身学习能力的重视。

3.学前教育质量监测的组织与实施

学前教育质量监测根据实施主体的不同可以分为内部监测和外部监测，内、外部监测的内容和方式均存在差异。内部监测往往由机构管理者或者接受过专门训练的教职工承担，外部监测则由非机构内部的、政府或管理部门指定的监测机构和人员完成。各国在进行质量监测时往往会采用内部监测与外部监测相结合的方式。

在对机构质量和教师质量的评价中，外部的督导评估是各个国家普遍采用的方式，常用的方法包括观察法、访谈法、内部文件分析法等。除了对照法律及课程标准中的相关指标外，也会使用《幼儿学习环境评量表》（ECERS）、课堂互动评估系统（CLASS）等评价工具对结构性和过程性质量进行评定。而内部监测的内容涵盖广泛，主要采用直接评价、描述性评价和使用观察工具评价三种形式。其中，描述性评价使用最为广泛。这种评价是通过质性的方式细致地记录儿童在某种情境或某种关系中的学习过程，学习故事和档案袋评价是常用的描述性评价方法。除荷兰外，其他四国都会在内部监测中使用描述性评价。观察法也是较为常用的内部监测方式，通常结合等级评定量表或检核表使用。检核表用以记录儿童是否出现特定的行为，而等级评定量表可以评估儿童某一方面的技能或能力的发展程度。五个国家都使用了检核表的形式，只有德国、芬兰和意大利使用了等级评定量表，且意大利仅对4—5岁儿童使用。在五国中，仅有德国会使用直接测试和筛查的方式对儿童进行评价，用以识别语言发展迟缓的儿童等。

各国的质量监测主体呈现多元化的发展趋势，儿童、机构、家长和社区（研究者和专业人员）会通过问卷调查或访谈的形式参与质量监测。五国在质量监测中，通常从社区的视角考察师幼比、健康、安全管理等法律规定的结构性质量，从机构和家长的视角来考察机构组织、教师互动等过程性质量。儿童视角下的质量监测也开始受到各国的关注和重视，但实践较少。仅芬兰在机构和教师质量的监测中强调儿童的参与，并在其最新修订的法律中明确规定了儿童必须有机会参与和影响评价计划的制订与实施。芬兰曾经通过儿童访谈的形式了解其对机构环境质量的看法，并用儿童的声音影响了政策的制定。

从质量监测开展的频率来看，五国普遍将内部监测视为持续的过程，监测频率的差异主要体现在外部监测上。外部监测的开展有两种形式，分别为定期监测和基于投诉的监测。荷兰和法国设定了监测的年限，分别为一年一次和两到三年一次，但是对于评价等级较高的机构可以适当延长监测的年限。芬兰主要采用的是基于投诉的监测，即政府部门收到关于机构的投诉后才会对机构的质量进行监测。德国和意大利则未有明确规定，监测的频率视各地区政策有所差异。

4.监测结果的应用

信息的透明度是评价信度的一个重要组成部分，也是监测结果应用的主要方式之一，即向公众公开信息，帮助其了解机构的教育质量。法国和意大利通常将机构质量和教师质量的评价作为内部资料，不对外公布；德国则由机构自行决定是否公布监测结果；荷兰和芬兰通常会将外部监测结果向公众公开。例如在芬兰，所有关键性的评价结果都必须公开，但是法律并没有对如何公开、在何处公开以及具体公开的信息进行规定。

监测结果通常为提升机构质量的奖惩措施提供依据。在机构未达标时，各国均会要求其针对不足之处进行改进，并参加培训或接受督导复查。在机构严重不达标的情况下，五国中仅芬兰、荷兰和法国（仅针对托儿所和家庭日托）会对机构采取吊销执照或关停的惩罚措施。

三、五国学前教育质量监测实践的启示

五个国家学前教育质量监测的实践一定程度上反映出欧盟国家整体的特点和国际范围内的发展趋势。其中的差异性为我国质量监测体系的建立提供了思考的方向，而各国共同面临的挑战也为我国有效开展监测带来了启示。

1.明确权责：探索国家主导、地方负责的质量监测体系

建构学前教育质量监测体系首先应当明确主体责任，如何管理以及谁来承担质量监测的责任是我国学前教育质量监测体系建构首先应当解决的问题。去中心化的地方负责制固然有其优势，能适应不同地区学前教育的发展特点和需要，为质量监测创新提供空间，但缺乏统一标准也会带来资源不平衡、管理水平参差不齐以及质量监测内容差异大等问题，难以保证国家范围内质量监测数据的一致性和有效性，对政策制定与财政投入的指导作用有限。差异化的质量监测也对教育质量的公平提出了挑战，去中心化体制下如何确保儿童接受同样高质量的教育是难以回避的问题。从五国的实践来看，加强国家层面的统一指导是各国共同的选择。然而，考虑到我国学前教育发展数量、规模、质量和效益等地区间不均衡的状态，要由国家完全承担教育质量监测的工作显然难以实现，也不利于解决各地在发展中所面临的实际问题。因此，尝试探索国家主导、地方负责的多级、灵活、双向的质量监测体系或可为质量监测的落实提供保障。2022年2月教育部印发的《幼儿园保育教育质量评估指南》要求各地“结合实际，完善本地质量评估具体标准，编制幼儿园保育教育质量自评指导手册”，就体现了对不同区域实际情况差异性的关照。国家也可以通过出台质量标准奠定监测的基调，并为各地质量监测的开展提供技术支持。省、市、区县可根据实际情况将标准本土化并具体落实监测实践，通过层层监督以及数据的及时反馈确保质量监测的效果以及监测结果对政策制定的指导作用。