我国大学院系治理组织模式重塑的思考

［摘 要］高校作为中国创新体系的重要支柱，其内部院系治理架构的设计不仅体现国家治理制度的深刻内涵，也是高校治理体系的核心支撑。当前的高校院系治理存在着上下级组织关系定位偏差、责权界限模糊等一系列问题，严重削弱了院系组织对高校治理制度的参与度和认同度。对教育部正式核准的112部大学章程的文本编码分析表明，我国高校院系治理主要沿袭了“结构控制模式”。在这一模式下，学校层面往往忽视了院系治理所蕴含的学科特殊性，倾向于依赖行政手段来推动各项改革；而院系层面则缺乏学术自治的内生动力，过多地依赖于校级资源来推进改革。建议院系治理应更加凸显其学科属性，切实增强学术自主权；同时，应充分利用现代化制度设计优化院系组织架构，构建起有利于激发创新活力的“组织激励模式”，从而充分释放中国高校的学术潜能，并有力塑造其组织内部的认同感与凝聚力。

［关键词］大学章程；院系治理；学术自主权；结构控制模式；组织激励模式

［中图分类号］G647 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-5843（2025）02-0001-07

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2025.02.000

中国共产党第十八、十九、二十次全国代表大会的报告中，均将国家创新体系建设与高等教育制度改革进行关联论述；党的二十届三中全会报告更为明确地将其纳入“新型举国体制”框架中，“必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能”［1］。高校作为中国创新体系的重要支撑，既是对国家治理制度的典型体现，也是其核心支撑力量。要实现国家创新体系的战略目标，必须优化高校内部治理结构，建立起有序高效的二级院系治理架构。

“院系”是大学的基础、底座，这是世界高等教育界的共识。院系有学术活力，大学才能有学术活力。作为中国现代大学普遍采取的一种学术研究和人事管理的二级组织形式，院系是学科发展的直接载体，也是确保大学持续创新发展的重要组织，其治理体系建设是现代大学制度建设的核心组成部分。因此，探讨学校（高校）与其内部的二级院系之间的关系尤为必要，直接决定着高校创新功能和教育功能的发挥，尤其是在当前教育强国国家战略推进的背景之下。

一、问题提出与研究设计

纵观相关主题文献，学者们主要从权力配置和制度运行两个层面分析了我国高校的院校管理体系。第一类研究认为，权力的合理配置是提升院系治理效能的前提。如褚照锋和蔡亮指出，我国当前院系权力配置边界不清，需要引进权力清单制度、关注基层现实需求［2］；刘恩允和周川进一步指出，优化院系治理结构需要构建政治权力、学术权力、行政权力、经济权力、象征权力各尽其能的权力结构图式［3］。第二类研究主要围绕院系治理面临的体制不健全、制度不完备、机制不通畅等问题展开。如朱良博认为在党的领导框架下从领导机制、协同机制、治理机制3个层面构建院系治理共同体机制，可以有效解决传统院系治理中的路径依赖、难以协同等问题［4］；常亮和杨春薇指出，可以通过制度移植等方式，以健全院系领导制度、探索院系治理容错机制来提升院系治理效能［5］；胡华忠提出了院系治理的4大困境，认为理顺“学校—院系关系”问题是院系治理的前提性困境［6］。总体来看，已有研究为全面理解院系管理体系提供了丰富视角，但鲜有研究从制度文本的角度对之进行系统观察。笔者尝试从被誉为“高校宪章”的大学章程（为行文方便，后文部分章节中将其简述为“《章程》”）切入，以教育部核准的112部大学章程为样本，进行横向的整体性观察，尝试理解和梳理院系二级组织与高校组织之间的关系结构，发现其中存在的制度节点及其解决路径。

大学章程的核心任务之一，是明确大学内部治理结构，特别是对作为创新任务直接承接者的院系治理结构作出新的制度安排。从制度运行的角度观察，中国大学章程作为“高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”［7］，在学校制度体系中具有基础性、准则性作用，是高校“制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作”的依据。然而，“推进现代大学制度建设情况专项调研”的具体数据表明，校院两级纵向权力分置模糊不清、院系内横向权力分置规范紊乱，二级院系治理形态处于不稳定的状态，造成很多学科发展的内生性动力不足等现实问题，直接影响到高校的学术发展后劲，也制约着其教育功能和创新功能发挥的绩效。

自2011年11月28日教育部颁布第31号令、2012年1月1日起施行《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称“《暂订办法》”）以来，教育部先后核准并发布了112所高校章程［8］；2017—2020年间，又先后核准了17所高校的章程修订案。教育部在2021年10月发布通知，启动新一轮章程修订工作，2022—2023年初又陆续核准了36所高校的章程修订案。这两轮章程制度建设中的第一轮重点是解决“有”还是“没有”的问题，主要是对校级组织治理结构和组织框架进行界定；第二轮章程修订的重点主要是结合2020年印发的《普通高等学校院（系）党委会会议和党政联席会议议事规则示范文本》和2021年修订后的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，集中对院系层面的治理结构、职责权限进行界定。这些章程“应当根据学校实际与发展需要，科学设计学校的内部治理结构和组织框架，明确学校与内设机构，以及各管理层级、系统之间的职责权限，管理的程序与规则”“根据学校实际，可以按照有利于推进教授治学、民主管理，有利于调动基层组织积极性的原则，设置并规范院系（学部、系）、其他内设机构以及教学、科研基层组织的领导体制、管理制度”［9］。因此，笔者基于对大学章程中关于二级院系治理相关内容的文本分析，尝试从高校宏观规划的层面通过院系定位、校院关系、院系内部权力分配，管窥高校对院系治理的结构设计，了解学校对于院系治理顶层架构的原则性安排，审视当前院系治理建设过程中存在的制度设计问题。这有助于更加清晰地把握高校内部治理体系中的二级院系治理顶层架构的基本问题和基础脉络。

笔者主要采用编码和归类的文本分析方法，将涉及二级院系的112部高校章程相关内容进行检测、比较、摘录，对院系治理的结构、内涵等要素进行编码、比较和分析，形成数据库。由于二级院系在不同高校的呈现形式有所不同，它们以学院、院（系）、系等不同表述形式呈现在章程文本中，且一些高校本身以“学院”命名，其二级单位多以系、部、中心等形式呈现。因此，本文将涉及高校下属的二级办学主体均列入分析统计范围，并将其统称为“二级院系”。按照前述对《暂行办法》相关条款规定的解读，我们对112部高校章程文本相关条款进行归类时，建立了“设立原则”“权责体系”“领导体制”“管理制度”“决策机制”“教授治学”“民主监督”等主要维度，设定一级指标体系。同时，在对一级指标体系进行归类的基础上，通过开放编码方式进一步细化各一级指标之下的二级指标体系。

二、结构控制模式：院系治理顶层架构设计的问题症结

（一）院系被定义为大学系统的一个层级结构

罗伯特·伯恩鲍姆在《大学运行模式》一书中提出，“学校系统至少包括两个复杂的子系统，其一是技术子系统，该子系统由那些把学校系统的输入变成输出的要素组成”“另一个是管理子系统……其功能是对学校组织进行协调和指导”“两个子系统是不同的，但他们拥有一些共同的要素（例如两个子系统都包括了‘系主任’）”［10］。按照罗伯特·伯恩鲍姆关于大学系统属性的论述，我们将112部高校章程中集中阐述院系相关内容章节名的38种表述，进行了语义归类。

在各高校章程中涉及院系属性的表述包括“教学科研机构”“管理体制”“组织机构”“治理结构”“学院”等。研究者将“教学科研机构”“教学科研单位”“学术组织”等归入技术子系统，将“管理机构”“组织机构”“治理结构”等归入管理子系统。可以看到，有64部章程将“学院”归入管理子系统，占比为57%；有40部章程将“学院”归入技术子系统，占比为36%；另有8部章程将“学院”单列成章，占比为7%（详见表1）。

“一个组织生命力的强弱往往与它的组织结构有直接的关系。”［11］从章程的文本定义来看，各高校更倾向于将院系作为学校管理系统的一部分，院系则视其为落实学校整体发展战略、执行学校决策部署的基层单位。这就形成了典型的结构控制模式，即通过严密的科层结构设计来实施大学的校院两级管理制度，院系被定义为管理系统中的一个层级结构，主要是为了实现管理子系统的功能，但是比较难以承担技术子系统的功能，而这恰恰是现代高校最需要的部分。因为按照组织科层结构控制的逻辑，院系治理作为大学治理的组成部分，其制度体系建设应当是层次清晰、结构功能定位明确的，其制度特征应当具有一定的稳定性、完整性，能使院系在规范有序中运行，它强调的是成文规则在其中的约束力。但同时，“大学自治根植于高深学问的内在逻辑之中”［12］，院系处在高深学问传承创新的最前线，是知识创新的策源地。学者们利用自身掌握的专门知识，通过教学、科研和社会服务等专业活动，传授、传播、创新高深知识。在这个过程中逐步形成了学术自我管理的专业习俗，那些怀着共同学术志趣和价值追求的学者也在互动中逐步形成了共同遵守和维护的学术范式和道德规范。这些不断形成、发展、变化着的惯例、习惯、价值观、道德观、风俗等组成了院系治理的非正式制度，并且相较于成文制度，能发挥出更大的潜移默化作用。因此，过强的规范性容易与这些长期建立起来的非正式制度产生冲突，从而遏制学术的创新性。所以说，结构控制模式必然带来高校治理的各种困境。

（二）层级架构的逻辑和矛盾性

从具体内容上看，各高校修订前的章程普遍对二级院系设置的依据，院系及其下设学术组织的设立、变更或者撤销的程序，校院两级的权责关系，院系的领导体制和管理制度等内容进行了选择性阐述，并以原则性、框架性、指导性表述为主，缺乏具体的细化和创新独立性赋权。

1.以学科为基础设立原则的模糊性。112部高校章程均涵盖了学校设立院系的内容，设立院系的依据多集中于学科建设需要。经统计，明确提出按“学科建设需要”设置院系的有63部，占比为56.25%。其中“根据人才培养和学科建设的需要”设置院系的共有39部，占比为34.82%；有8部章程中明确提出以一级学科（群）或学科门类为主要依据或主要依据设置院系；有1部章程明确提出设立院系也应考虑“社会需求”。其他章程关于院系设立的依据则较宽泛，有“根据实际需要”“发展需要”，也有根据“办学规律”，还有根据“精简效能原则”等，缺少实质性定义。有学者曾提出新中国成立前我国大学院系制的5种组建模式，即由系直接升格为院系，以学科为基础组建院系，按产业或行业的集合设置院系，与地方政府或企事业单位联合共建的院系，合并大学中的院系［13］。对照上述5种类型，目前我国各高校普遍认同按照学科为基础组建院系，兼顾人才培养和科学研究的需要。根据社会需求组建院系的模式已逐渐式微，这也一定程度上反映了高校办学自我意识的觉醒。

有趣的是，8所表示以一级学科（群）或学科门类为主要依据或主要依据设置院系的高校，他们实际设立的二级院系数量与其他高校并无大的差异，其中既有办学规模巨大、学科门类齐全、院系设置数量较大（46个）的吉林大学，也有像中国传媒大学、上海海关学院这样的办学规模较小、学科门类相对单一、院系设置数量较少（5个）的大学。由此可见，章程中关于组建院系的依据更多的是对理想状态的表述。

2.决策制度的内容范围具有宽泛性。二级院系之所以是科技创新和教育的主体，是因为它们鲜明的学科特征，但112部章程在院系制度安排方面鲜有体现学科特色的。以院系党政联席会决策制度为例，有106部章程明确院系实行党政联席会议制度，但进一步分析可以发现，章程中的院系党政联席会议制度仍存在问题。一是议事范围相对宽泛。大部分首次核准的高校章程中，关于院系党政联席会议议事范围的规定集中在“学院重要事项”，但对重要事项的具体定义，大部分章程笼统地将其定义为“教学、科研、人事、财务等方面的重大决策和重要事项安排”，仅有6部高校章程对院系党政联席会的讨论决定事项作了明确的条目式的规定，大部分高校章程没有明确的议事范围。同时，仅有27部高校章程明确“党政联席会议的具体议事规则另行制定”。然而，在经过第二轮章程修订后，各高校章程均增加了关于院系党政联席会主要讨论事项的表述，但为了保持和《普通高等学校院（系）党委会会议和党政联席会议议事规则示范文本》的一致，很难体现学科特色。二是核心要素尚未明确。党政联席会职能、决策程序、人员组成、前置程序、会议频率、议事规则等要素是党政联席会制度的核心内容。有35部章程对党政联席会的决策形式进行了规定，39部章程对组成成员进行了规定，38部章程对会议主持进行了规定，3部章程对会议频率进行了规定。以会议主持为例，有13部章程明确由院长主持，2部章程明确一般由院长主持，个别议题由党委书记主持，另有23部章程明确按不同的议题事项由院长或书记主持。从决策形式与程序看，一般规定党政联席会采用集体讨论、表决决定或协商确定的形式。仅有4部章程明确涉及学术事务的议题须提交学术委员会提出意见或作出决定；涉及教职工切身利益的事项，可邀请各方面代表列席会议，听取各方意见建议。