重审高校“去行政化”：基于中国高校权力结构视角的分析

［摘 要］高校的二元权力结构忽略了高校政治权力的存在，将高校“行政化”现象理解为学术权力和行政权力的对立冲突。基于高校权力的三元结构，从对权力等核心概念的分析出发，结合对中国高校权力结构变迁的历史梳理，指出“行政化”的实质是具体事务中权力主体的偏移，“行政化”的产生原因是政治权力与行政权力互嵌程度过高。通过对权力结构的分析，提出坚持政治权力居于领导地位，降低政治权力与行政权力的互嵌程度，提高学术权力与其他权力的互嵌程度，健全完善高校权力监督机制的若干“去行政化”路径。

［关键词］去行政化；权力结构；政治权力；学术权力；行政权力

［中图分类号］G647 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-5843（2025）02-0019-06

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2025.02.003

高校“行政化”是长期以来困扰我国高校治理的关键问题，由此而生的高校“去行政化”也得到了社会各界的关注。学界针对这一问题进行了广泛讨论，政府也采取了取消部分行政审批事项、扩大高校办学自主权等措施，取得了一定成效，但高校“去行政化”仍是一个长期过程。高校“行政化”是一个复杂的概念，当前学术界提出了如下3种具有代表性的观点：官本位观、过度科层观和政府同构观［1］。这些观点分别从文化和组织架构等层面进行分析，除此之外，高校权力结构也是一个重要的分析角度。在高等学校二元权力结构的观点中，“行政化”的弊害常被认为是行政人员过分干预学术事务，即行政权力对学术权力的侵占。在这样的分析框架中，“去行政化”也就意味着加强学术权力、削弱行政权力，建立两者平衡或学术权力占主导地位的新权力格局。然而，《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“《高等教育法》”）规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制［2］。在二元权力结构中，党委会和校长所代表的权力都被视为行政权力。在行政权力居于领导地位的前提下，加强学术权力、削弱行政权力无疑具有较高的实施难度，“去行政化”推行困难。虽然二元权力结构在相关研究中得到了大量应用，但也有学者指出高等学校权力结构中还有政治权力、民主权力等其他权力形式［3-4］。显然，党委会是高校政治权力的表现形式，与行政权力和学术权力都有着本质区别，高校权力结构也应为三元而非二元。本研究将基于中国高校权力结构的视角对“去行政化”进行分析，尝试回答中国高校“去行政化”能否实现的问题。

一、核心概念的界定

（一）权力

“权力”是界定各类高校权力、研究高校权力结构前需要明确的核心概念。“权力”在《辞海》中的释义共有3条：一是政治上的强制力量；二是职责范围内的支配力量；三是一个人按照自己希望的方式影响另一个人行为的能力。其基础是对资源拥有者的一种依赖性。资源的重要性、稀缺性、不可替代性越强，资源拥有者对他人的权力越大。在政治学中，权力（power）可以宽泛地定义为达到期望之结果的能力，有时以做某件事情的“达成力”（power to）的形式被提及［5］。权力通常还被视为一种关系，也就是以非他人选择的方式对其施加影响的能力［6］。在社会学中，马克斯·韦伯对权力的定义为：“一个人或一些人在一个命令行动中贯彻他们自身意志的机会，即使遭遇参与行动的其他人的抵抗。”［7］从上述对权力概念的界定中可以总结出权力的4点特征：一是权力具有强制性和支配性，二是权力有主体和客体，三是权力通过具体事务实现，四是权力以对资源的占有和分配为基础。本研究对各类高校权力概念的界定也将基于上述权力的特征展开。

（二）高校学术权力

最早提出“学术权力”概念的是伯顿·克拉克，他提出了学术权力的10种概念：个人统治（教授统治）、集团统治（教授统治）、行会权力、专业权力、魅力权威、董事权力（院校权力）、官僚权力（院校权力）、官僚权力（政府权力）、政治权力、高教系统的学术寡头权力［8］。不难发现，克拉克所提出的学术权力概念内涵非常丰富，事实上包含了现在国内学者普遍使用的学术权力、行政权力和政治权力的概念。国内学者也针对学术权力概念给出了各自的界定：别敦荣认为，学术权力指管理学术事务的权力［9］；颜丙峰提出，学术权力为行政机关或行政人员依照法律、法规而被赋予的管理学术事务的权力［10］；冯向东则认为，学术权力是因大学组织的知识生产需要而赋予一部分学者在学术场域中制订规则和分配资源的话语权力［11］。在现有对高校学术权力的概念界定中，权力主体一般被认为是学术人员或学术组织，也有学者认为学术权力的主体也可以是管理学术事务的行政人员。同时，学术权力一般被认为通过管理学术事务体现，权力客体自然是这些学术事务中的被管理者。至此，本研究尝试给出的高校学术权力定义为：学术权力是学术人员或学术组织对学术事务中的被管理者施加强制性和支配性影响的能力。

（三）高校行政权力

已有研究同样对行政权力进行了多种界定：谢安邦和阎光才认为，所谓行政权力，表现为“科层化”特征，属于法定的权力，它以效率为行动目标，以严格的等级制度为依托，因此又可称之为“制度化”的权力［12］；别敦荣认为，行政权力是以行政管理体制为基础，以行政管理职能为依归，由行政机构或行政人员所行使的一种法定权力［13］；周光礼提出，行政权力是大学行政机构及行政人员依据国家法律、政府政策、学校规则的授权而拥有的影响和支配内部成员和机构的一种权力形式［14］。可以发现，高校行政权力的主体一般为高校的行政人员和行政机构，行政权力通过管理行政事务体现，权力客体则是行政事务中的被管理者。因此，本研究对高校行政权力的定义为：行政权力是行政人员或行政机构对行政事务中的被管理者施加强制性和支配性影响的能力。

（四）高校政治权力

在传统的高校学术权力和行政权力的二元权力结构之外，本研究认为在高校治理中还存在着第三种发挥重要影响的权力，即高校政治权力。政治权力是政治学的重要研究对象，在政治学中，政治权力指某一个政治主体凭借一定的政治资源，为实现某种利益或原则而在实际的政治过程中体现出来的对一定政治客体的强制性的制约能力［15］。从权力主体方面看，它是指政府或国家具有的权力；从权力形式方面看，它是指借助合法的强制力实施的权力；从权力作用方面看，它是分配和配置权力的权力；从权力效力方面看，它是不依附于其他任何权力的最高权威，是最终决定权［16］。与高校学术权力和行政权力较强的内生性不同，高校政治权力往往与政治权力关系密切，因而具有较强的外生性。同时，由于不同国家政体和高校管理体制的不同，高校政治权力在不同国家的高校具有不同的表现形式，所管理的具体事务也有所不同。对于我国高校政治权力而言，其权力主体应是中国共产党高等学校基层委员会。《高等教育法》第三十九条对中国共产党高等学校基层委员会领导职责作出了规定，即“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成”［17］。可以认为我国高校政治权力通过上述事务体现，权力客体则是上述事务中的被管理者。通过借鉴已有的研究成果，本研究尝试对3种高校权力进行了界定。在实际的权力运行过程中，3种权力之间并不是泾渭分明、互不干涉的，而是处在不断相互作用、相互影响的过程中。因此，本研究将对高校权力结构及其变迁进行分析。

二、中国高校权力结构的历史变迁

（一）近代以来高校权力结构变迁

近现代我国高等教育的发展属于后发外生型，大部分高等学校的建立和运行都处在政府的管理之下。清末新政中，清廷先后颁布了《钦定学堂章程》和《奏定学堂章程》，京师大学堂在招收各省学堂卒业生的同时也成为国家教育行政机构，管理全国学校事宜。章程中还对各类学校的功课、学生入学、学生出身、设官、聘用教习、堂规、建置等方面作了详细规定，设置了管学大臣、总办等官职［18］。其后，清廷逐步建立起了中央设学部，省设提学使司，县设劝学所的新式教育行政体系。可以发现，在大学堂和高等学堂等各类学堂的管理中清廷代表的政治权力都处于绝对统治地位，其权力范围涉及各类具体事务。民国时期，高校权力结构有了较大改变。1927年6月，国民党中央政治会议（第105次）议决，成立大学院，任命蔡元培为院长，地方设立与之匹配的大学区制［19］。《中华民国大学院组织法》规定：“以大学院为全国最高学术教育机关，承国民政府之命，管理全国学术及教育事宜，不是隶属于国民政府的，所以直称为中华民国大学院。”［20］同时，教育部公布的大学令中也对大学评议会和教授会的设置及审议事项进行了规定。相较于清末新政时期，大学院时期学术人员的地位大幅提升，大学院院长担任国民政府委员以及各国立大学校长进入大学委员会的规定使得学术人员获得了相当的政治地位。但1928年4月对该组织法的修改便将大学院由与国民政府平列的机关改为直隶于国民政府的机关［21］。1928年10月蔡元培辞去大学院院长一职；11月大学院改为教育部。与大学院一同实行的大学区制遭到地方政府和广大中小学强烈抵制，最终在1929年7月，国民政府决定停止大学区制，恢复教育厅。由学术人员居于领导地位，统领各类事务的大学院制仅实行了一年3个月。

（二）新中国成立后的高校权力结构变迁

新中国成立后，高校内部管理体制也几经变革，张斌贤将其划分为4个阶段：校长负责制（1950—1956年）、党委领导下的校务委员会负责制（1958—1977年）、新的校长负责制的探索时期（1976—1988年）、党委领导下的校长负责制时期（1989年以来）［22］。最终在《高等教育法》中，党委领导下的校长负责制作为高校的内部管理体制以法律形式确立下来。《高等教育法》第四十一条、第四十二条还分别对高等学校校长的职权和高等学校学术委员会的职责作出了规定，这两条规定可以认为在法律层面对高校政治权力、行政权力、学术权力的权力范围进行了划分。从具体内容来看，党委会作为高校政治权力的集中体现，其职责主要为贯彻执行党的路线、方针、政策，确保高校为国家建设发展服务。同时，“讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成”的职责又与校长和学术委员会的职责有一定重合。需要注意的是，党委会对这些工作有决定权，即政治权力事实上居于权力领导地位。纵观中国近现代高校权力结构的变迁，可以发现政治权力长期处于领导地位。即使在学术人员地位较高的大学院时期，大学院院长和国立高校校长同样具有较高的政治身份，学术权力和政治权力出现一定程度上的结合。就我国当下的高校内部管理体制而言，在制度层面确立了政治权力领导学术权力和行政权力进行高校管理的权力结构，也对3种权力的行使范围进行了划分。制度的设计与执行之间总会存在一定的差距，我国高校“行政化”问题的产生也与制度执行中的偏差有关。

三、对高校“行政化”和“去行政化”的再认识

（一）高校“行政化”的实质

尽管《高等教育法》对党委会、校长和学术委员会的职责进行了明确划分，但在实际运行中，这种划分面临两大问题：一方面，高校事务的复杂性和多样性使得法律条文无法对所有事务进行精准切分；另一方面，校长办公会成员几乎全部或绝大多数进入党委常委会［23］，导致政治权力和行政权力的主体在实际上高度重合，职责划分的意义被大幅削弱。从权力类型及其作用方式来看，高校权力结构呈现出明显的一元化特征，政治权力在本质上表现为一种行政化的权力，其作用方式及对象与行政权力并无显著区别［24］。掌握大量资源的政治权力主体与处理大量事务的行政权力主体实现了一体化，这种新的一体化权力主体通过具体事务处理分配其掌握的资源，使得其在高校的各类事务中都具有较大的影响力。而学术权力主体与这种一体化权力主体的区隔相对明显，导致在处理学术事务，尤其是涉及学术资源分配时，本应具有较大影响力的学术权力主体反而成为真正掌握资源并进行分配的一体化权力主体的影响对象。最终体现为“行政权力”对学术权力的侵占并造成阻碍学术发展的不良影响，也即高校“行政化”的表现。因此，高校“行政化”并不是行政权力与学术权力的二元对立，而是政治权力和行政权力结合形成的一体化权力与学术权力的矛盾冲突。从高校权力结构的角度来看，当前我国高校“行政化”的实质是具体事务中权力主体的偏移，主要表现为行政人员或学术人员凭借行政身份替代学术人员在学术事务中施加影响力。

（二）高校“行政化”的成因

高校“行政化”的直接原因是政治权力与行政权力结合形成的一体化权力，这种一体化权力在权力自身天然具有的扩张性和侵蚀性的作用下，侵占本应由学术人员或学术组织占有的学术权力。而权力的扩张性和侵蚀性作用得以发挥的前提是不同类型高校权力的结合，不同类型高校权力间的结合并非仅在当下发生，在近现代高校权力结构变迁的过程中普遍存在。权力的结合一方面与权力自身的扩张性有关，另一方面也与高校内部事务的特性有关。虽然本研究在进行概念界定时使用了“学术事务”和“行政事务”的表述方式，但在实际工作中，大量学术事务和行政事务是交织在一起的，特别是涉及资源分配时，纯粹的学术事务和行政事务几乎不存在。此外，高校政治权力往往也需要通过学术事务和行政事务实现其目标。事务间的交织使得各种权力的作用范围之间必然存在重叠，权力的结合自然不可避免。对高校权力结构而言，3种高校权力间任意两者结合程度过高都会导致权力结构的失衡，从而造成对第3种权力的侵占。