清理地方债

临近2014年岁末，国内地方债市场开始频频爆发地震。

12月18日，山东省政府发布公告称，省政府对市县级政府债务实行不救助原则。按照山东省政府的要求，各级政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。市县级政府确实难以自行偿还债务时，要及时启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，积极化解债务风险，并严肃追究相关人员责任。这是今年10月份国务院出台43号文规范地方债之后，第一个省级政府做出不救助的表态，预计很快将会有更多的省级政府跟随效仿。

12月份，常州市天宁建设发展有限公司发行“14天宁债债券”，计划募集12亿元用于安置房和旧城改造，12月10日，常州市天宁区财政局在一份说明中将“14天宁债”纳入政府债务，但是仅隔一天，天宁区财政局突然发布更正函，称该项债券不属于政府性债务，政府不承担偿还责任。更富戏剧性的还是“14乌国投债”（乌鲁木齐国有资产投资有限公司公司债券），该债券计划募集10亿元，用于道路及市政配套工程项目，在12月15日已经完成了簿记建档，16日即为缴款日和起息日，但在15日下午建档结束半个多小时后，乌鲁木齐市财政局突然宣布，撤销将“14乌国投债”录入政府债务系统，也就是不承认该债券的政府债券性质。

省政府和市县政府债划清界限，地方政府和城投债划清界限，随着2015年1月5日的地方债清理大限越来越近，地方债市场的大戏才刚刚开始。

2014年10月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），拉开了地方债规范治理的序幕。43号文的一大焦点就在于明确政府和企业的责任：“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。”而要做到分清责任，首要的工作就是对现有的地方政府性债务存量进行甄别，厘清哪些属于政府性债务，哪些属于企业债务，地方政府将甄别后的政府存量债务上报国务院批准后，分类纳入预算管理。对于现有的地方债而言，这就意味着命运的分水岭，如果不被认定为政府性债务，企业债就失去了政府信用背书，违约风险将大大增加。

紧随其后，财政部发布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报财政部。并且对于如何认定政府性债务提出了四条基本原则：一、通过政府与社会资本合作也就是PPP模式（Public-Private Partnership）转化为企业债务的，不纳入政府债务。二、项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务，如义务教育债务。三、项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务，如土地储备债务。四、项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。

清理地方债已经开始在市场上引发连锁反应。12月8日，中国证券登记结算公司（中登公司）突然发布《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》，通知“暂时不受理新增企业债券回购资格申请，已取得回购资格的企业债券暂不得新增入库。地方政府性债务甄别清理完成后，对于纳入地方政府一般债务与专项债务预算范围的企业债券，继续维持现行回购准入标准；对于未纳入地方政府一般债务与专项债务预算范围的企业债券，中证登仅接纳债项评级为AAA级、主体评级为AA级（含）以上的企业债券进入回购质押库，对低于此评级的已入库企业债券，将分批分步压缩清理出库”。中登公司此举将导致大量企业债失去质押回购资格，立即在市场引发轩然大波，不仅被视为债券市场的“黑天鹅事件”，而且迅速波及到股市，导致高歌猛进的股市遭遇当头一棒，次日的上证指数大跌5.43%。

面对市场的剧烈反应，中登公司负责人表示，该项政策出台的背景主要是国务院规范清理地方债的要求下加强债券市场风险管理，《关于加强地方政府性债务管理的意见》等规定，要求明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做好谁借谁还，风险自担，并要求相关方面在明年1月5日前将甄别结果上报财政部。但在甄别结果出来之前，中国结算无法判断地方性债务融资平台债券类别和风险状况，且无法判断其对债券市场的影响和冲击，为审慎管理，中国结算根据相关业务规则发布本次通知。

从今年10月份国务院发布43号文至今，政府治理地方债的思路其实已经非常清晰，那就是以清理地方融资平台作为突破口，来划清政府和企业在地方债市场的边界，既是为现有的存量债务建立防火墙，同时也为未来引入更多的社会资本铺路。

我国地方债面临的问题不仅在于规模巨大，更大的风险在于不透明和不规范。由于地方政府不具备自主发债的资格，因此借道融资平台来大规模举债，这就使得大量的地方债存在政府和企业性质不分的混乱局面，这种不规范的局面使得政府承担了大量的担保责任，而很多真正希望投资政府项目的社会资本又无法顺利进入。财政部要求在2015年1月5日前完成地方债的甄别工作，这也就意味着鱼龙混杂的地方债市场中，将会有大量政企不分的城投债被清理出局。今年岁末不被认定为政府性债务的“14天宁债债券”和“14乌国投债”，或许只是地方债市场变脸的开始。国务院的43号文已经明确规定“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，这也就意味着2015年将是融资平台最后的转型之年。2015年上半年将有3160亿元城投债到期，在转型过渡时期，如何避免爆发大规模的违约事件将成为中国金融市场需要注意的风险。

在地方融资平台被规范治理之后，难免带来巨大的资金缺口，尤其在我国新型城镇化建设和稳增长的背景下，对资金的需求更甚从前，如何填补后融资平台时代的资金缺口将成为一大挑战。

地方政府可能会赋予更多的发债权力。过去地方融资平台的大规模兴起，很大程度在于地方政府没有自主发债权力，导致地方政府的财权和事权不匹配所致，地方融资平台被清理之后，地方政府发债的阀门逐渐打开，今年5月份，国务院批准10省市可以自发自还债券，如果顺利的话，将来可能会在全国范围内推广。

除了扩大地方政府的自主发债权力，吸引更多的社会资本参与公用事业项目将成为未来的重点。2015年，交通、住建、环保、能源、教育、医疗等领域可能会迎来一波PPP（政府与社会资本合作）热潮。国务院10月份发布的43号文就表示要大力推广PPP模式，“达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的”。2014年底，财政部和“发改委”等有关部委接连发布文件大力推动PPP模式，其中包括《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》以及30个PPP示范项目清单。

理论上而言，引入社会资本进入公共领域可以很大程度上减轻政府的债务负担，不过，以盈利为目的的社会资本大量进入公共领域之后，如何避免其过度收费侵害公众利益，也是即将到来的PPP热潮中所需要警惕的问题。