特朗普2.0“关税战”的逻辑、特征及布局

【关键词】特朗普政府  关税战  中美关系  保护主义  战略脱钩

特朗普再次执政后，美国政府推出一系列“关税战”举措，除宣布对加拿大、墨西哥、中国等输美商品加征关税外，还针对钢铝铜等特定产业实施贸易限制措施，并推进“对等关税”计划。特朗普宣称，“关税战”有助于纠正贸易失衡、增加美国政府收入、促进制造业回流美国。美国还试图借助关税手段，在边境安全、非法移民、芬太尼治理等方面实现相关目标。“关税战”无疑在特朗普第二任期执政布局中占据核心地位，其影响将会超越经贸政策领域，对中美关系走向带来冲击。

特朗普2.0“关税战”的深层逻辑

与第一任期相比，特朗普第二任期对“关税战”的执念更深。其将19世纪晚期的美国总统威廉·麦金莱称为“关税之王”，高度赞扬麦金莱的关税政策为美国跃升为制造业强国奠定了基础。特朗普多次宣称，关税是“最美好的词汇”，关税可以让美国变得更加富有和强大。美国经济史学家、达特茅斯学院教授道格拉斯·欧文认为，特朗普的保护主义理念是美国政治传统的延续，体现了首任财长亚历山大·汉密尔顿、辉格党创立者亨利·克莱等人对关税的推崇，其要义在于利用关税构建具有保护主义特征的“美国体系”（American System）。[1]综合特朗普、美国政府高官及其核心智囊的观点，关税对于美国的战略性意义主要包括以下三个方面。

第一，关税可为美国政府带来巨额收入，应对美国不断加剧的公共债务危机。美国前贸易代表莱特希泽等人认为，美国实际上有“关税立国”传统，关税在美国成为世界强国的历程中发挥了重要作用。1789—1939年美国联邦政府财政收入来源90%是关税。[2]在特朗普看来，减免关税是美国政府对其他国家进行的“补贴”，导致美国政府的收入越来越依靠国内的所得税，引发公共债务危机。特朗普称，美国并不富有，联邦政府债务规模高达36万亿美元。他希望通过关税收入改善美国政府的财政状况。2025年1月，特朗普在总统就职演说中宣称，将全面改革贸易体系，通过向外国征收关税，让美国公民富裕起来。为此，特朗普决定设立对外税务局，实现“为美国人民创造财富”的目标。该机构由商务部长卢特尼克和财长贝森特领导，旨在管理从外国收取的关税和其他贸易相关的收入。白宫国家经济委员会主任凯文·哈塞特称，通过对中国进口商品加征10%关税，叠加取消800美元以下“小额豁免”机制，美国将在未来10年从中国获得5000亿到1万亿美元关税收入。在特朗普看来，美国政府亟须“减支增收”，增加关税收入可以为特朗普第二任期实施大规模减税创造有利条件。此外，特朗普政府还试图利用关税收入，为其在2025年2月初宣布设立的美国主权财富基金提供支持。

第二，关税是限制外国商品、推动美国制造业振兴的手段。特朗普极为重视贸易平衡问题，希望借助关税减少美国的贸易逆差。他还提出使美国成为制造业第一强国的目标，力图用“关税墙”对美国国内产业加大保护，推动“主街经济”（Main Street，意为传统实体经济）的繁荣。莱特希泽称，中国、德国等利用对美贸易顺差获得巨额财富，导致美国在过去20年流失约20万亿美元资产，美国在半导体和人工智能领域的技术优势被超越，在汽车等行业成为净进口国，美国工人陷入就业岗位锐减、实际工资停滞等困境。[3]2025年3月，特朗普在美国国会发表演讲宣扬自己维护美国钢铁产业的政绩，称“关税不仅是为了保护美国的就业机会，其关乎保护我们国家的灵魂”。特朗普借助关税对钢铝铜等传统产业的“保护”主要是为了巩固选民基本盘，具有突出的政治意涵。此外，特朗普还重视高附加值制造业，如扶持英特尔等芯片制造商以及汽车制造商。他提出，要确保关键产品供应链100%位于美国本土，在美国进行生产的公司将享受15%的企业税率。美国贸易代表贾米森·格里尔称，芯片、制药、关键矿产和稀土是特朗普政府优先关注的产业领域。对于特朗普政府而言，关税本质上也是产业政策，其试图扭转拜登政府时期的补贴型产业政策，转而以关税压力迫使关键产品生产向美国境内转移。美国财长贝森特称，关税只是一种手段，最终目标是促进制造业回流美国，保障美国经济安全。

第三，关税可用于施压他国对美让步，实现“对等”以及其他政策领域的目标。特朗普抱怨，很多国家包括美国的盟友长期“占美国便宜”，美国受到“不公平对待”。2025年2月13日，白宫发布“对等贸易与关税备忘录”称，美国是全球最开放的经济体之一，加权平均关税税率为世界最低，美国对进口设置的壁垒也较少；美国长期遭受贸易伙伴的“不公平对待”，导致出现巨额货物贸易逆差，损害美国工人和产业利益，威胁美国的经济与国家安全。[4]哈塞特提出，美国贸易伙伴的关税水平往往是美国的2—3倍，2023年美国跨国公司向外国政府支付了3700亿美元的增值税和所得税，而在美国运营的外国企业仅向美国政府缴纳了570亿美元税款，这也体现了“不对等”。[5]特朗普试图通过“对等关税”计划，逼迫他国降低对美关税水平，调整所谓“歧视性税收安排”（如增值税和数字服务税），削弱他国政府的补贴、监管、汇率等政策造成的非关税壁垒，为美国企业寻求更大市场空间。此外，特朗普还力图通过高举关税大棒，推动相关国家在边境安全、非法移民、反毒品等方面满足美国的要求，把关税和其他政策议题“挂钩”，将关税威胁作为谈判杠杆。维护美元地位也是特朗普关注的重要议题，他称如果金砖合作机制成员国继续试图削弱美元，美国将采取征收100%关税等报复措施。

特朗普2.0“关税战”的主要特征

特朗普第二任期对“关税战”的狂热展现了其根深蒂固的经济民族主义特性，这种做法本身也会给美国带来负面影响。特朗普任命的白宫经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰主张将实际关税从2%提升到20%，但他也承认这将给美国带来一定风险。[6]鉴于此，特朗普在推进“关税战”方面，注重通过推迟征收、有条件豁免等方式减少美国的损失，展现所谓“交易的艺术”。也有观点认为，这种做法实际上表明特朗普的关税威胁是“贸易纸老虎”。[7]特朗普政府“关税战”策略的主要特征包括以下几个方面。

第一，大张旗鼓推进关税举措，展现其快速实现竞选承诺的“强人”姿态。2025年1月20日，特朗普执政当天即发布“美国优先贸易政策备忘录”，提出将实施全球性普遍关税、设立对外税务局等举措。其后，美国宣布对加拿大、墨西哥征收25%关税以及对中国加征10%关税。2月10日，特朗普宣布对所有国家输美钢铝产品征收25%关税。2月13日，特朗普称实施“对等关税”计划。特朗普政府也寻求针对汽车、芯片、木材和药品等特定行业采取关税行动。3月初，特朗普要求美国商务部长根据美国《1962年贸易扩展法》启动“232调查”， 以确定进口木材、木料和相关产品对美国国家安全的影响。此举是为相关贸易限制行动预做准备。3月26日，特朗普在白宫签署公告，宣布对进口汽车加征25%关税。特朗普援引《国际应急经济权力法》快速推进一系列关税行动。此举虽然被认为缺乏依据且损害了美国国会在关税问题上制衡总统的能力，但特朗普试图借此塑造美国民众对其政治强势地位的认知。2月9日，哥伦比亚广播公司公布的民调结果显示，特朗普新任期伊始总体上获得美国民众的积极评价，大多数受访者认为特朗普“强硬”“充满活力”“专注”和“高效”，70%的受访者认为特朗普兑现了其在竞选期间的承诺。[8]

第二，高悬大棒但留有余地，迫使相关国家对美让步、输利。特朗普对墨西哥发出关税威胁后，墨总统随即宣布部署10000名国民警卫队队员管控美墨边境等举措，美方决定暂停对墨关税行动。为避免美国对日本的关税施压，日本首相石破茂在访美期间宣布大幅增加对美投资，加大采购液化天然气等美国产品的力度。石破茂团队透露，其在访美前反复研究特朗普想要什么，而且思考如何以更具体、更打动人心的方式夸赞特朗普。2月，印度总理莫迪访问白宫，同意与美国就解决两国贸易“长期不平衡”问题进行谈判，印方承诺增加对美国能源产品、先进武器等采购。在宣布围绕“对等关税”对美国贸易伙伴进行审查的同时，特朗普强调，在正式颁布关税政策前，如果其他国家同意纠正自身政策，部分“对等关税”可能不会实施；政策实施后，若他国认为美对其关税过高，只需主动降低或取消对美关税；若在美国制造产品，则无需支付任何关税。

第三，关税行动注重实现“反规避”目标，尤其是强化对北美经济区的管控。特朗普政府的经贸政策在推进反倾销、反补贴的同时，高度重视“反规避”，即打击中国、俄罗斯等国企业通过第三地贸易规避美国关税的做法。“美国优先贸易政策备忘录”要求美政府机构深入调查通过第三国规避关税问题。2月13日，特朗普在社交媒体发文称，任何国家不管以何种名义通过第三国对美出口商品，只要损害了美国利益，都是不可接受的。在特朗普政府的布局中，北美地区是最为关键的。在特朗普第一任期，美国将《北美自由贸易协定》改造为《美国—墨西哥—加拿大协定》。而在特朗普第二任期，其试图围绕该协定的条款重新进行谈判，针对转口贸易采取新的保护措施，使其他国家无法通过加拿大、墨西哥将其产品向美国倾销。贝森特甚至提出构建“歧视性关税区”“北美堡垒”的构想，力图强化美国对其他国家经贸政策的掌控力。[9]特朗普则多次表示，如果希望规避关税压力，加拿大应考虑成为美国的“第51个州”。

第四，以关税威胁为抓手，实现多领域政策目标。美国对加拿大和墨西哥的“关税战”，在很大程度上是其国内政策的延伸。哈塞特称，美国对加、墨并非“贸易战”，而是一场“毒品战争”；从加、墨边境流入美国的芬太尼每年导致9万人丧命，这是绝对不可接受的。特朗普政府试图借助关税手段在解决芬太尼问题上取得进展。针对欧洲，特朗普政府也希望利用关税威胁达成多个政策目标。总统助理斯蒂芬·米勒称，美国对欧洲出口汽车的增值税和关税高达30%，还有很多非关税壁垒，而欧洲汽车出口至美国仅需支付2.5%的关税，这导致美国汽车行业长期受创，损失大量工作岗位。米勒表示，美国除了希望欧洲调整对美关税，还将施压欧方解决增值税问题，减少对美国大型科技企业的数字税和审查罚款，放宽对美国农产品和汽车等进口。[10]此外，特朗普还试图借助“关税战”，迫使日本、韩国、澳大利亚以及北约盟友等提高军事开支，为美国分担更多的安全成本。

特朗普2.0对华“关税战”的布局

特朗普多次宣扬美国必须赢得所谓“与中国的竞争”，他的很多重要智囊都将中国视为主要对手。莱特希泽妄称，中国是美国面对的“最大地缘政治威胁”，应推动美中两国经济的“战略脱钩”（Strategic Decoupling）。[11]他提出，美国和相关国家应该联合起来建立全新的贸易体系，通过实施“两级关税”实现均衡：一是对非民主国家及实施掠夺性产业政策的国家征收高关税以削减其顺差；二是体系内国家之间实施低关税，同时进行动态调整，允许发展中国家为实现工业化等目标维持短期顺差。显然，这一构想意图在全球经济中孤立中国。[12]