澳大利亚0~3岁婴幼儿受教育权保障及对我国的启示

编者按：党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确，为应对少子化问题，要推动生育友好型社会建设，加强普惠育幼服务体系建设，推进托育服务多元发展。在人口结构转型与生育政策调整的宏观背景下，托育服务已成为关乎国家发展的重要议题。本期从众多接收稿件中，遴选了4篇文章组成了“托育服务研究”专栏，聚焦托育服务体系建设的多维路径：从婴幼儿受教育权保障、托育服务的供给模式、财政政策支持以及国际经验镜鉴四大维度展开探讨，旨在为我国托育服务的政策优化与学术研究提供有意义的参考。

受教育权是个人与生俱来的要求个性全面、自由发展的权利，这种权利受制于社会政治经济发展水平和程度，并在社会发展进程中逐步得到实现和扩大。随之，保障0＼～3岁婴幼儿受教育权，促进早期保教一体化成了国际早期教育改革与发展的主要趋势之一。在我国，随着经济社会发展，家庭小型化趋势愈加明显，越来越多家庭需要高质量的托育服务，为此党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确，为应对少子化等现实问题，要推动生育友好型社会建设，加强普惠育幼服务体系建设，推进托育服务多元发展。在全球范围内，澳大利亚对0＼～3岁婴幼儿受教育权的保障起步相对较早，对0＼～3岁婴幼儿受教育权建构了具体化程度较高的法律保障体系，并在实现3岁以下婴幼儿受教育权方面取得了一定成效。在新形势下，为了实现幼有善育，推进托育服务发展，有必要对澳大利亚0＼～3岁婴幼儿受教育权保障及对我国的启示进行专门研究。

一、澳大利亚0＼～3岁婴幼儿受教育权的保障动因与问题

（一）澳大利亚0＼～3岁婴幼儿受教育权的保障动因

1.保障父母亲权，履行国家亲权的现实需求

父母亲权最早产生于日耳曼法与罗马法，日耳曼法以习惯法为要，强调自由、民主以及个人的责任和义务。罗马法以法典为本，注重秩序、规范以及公共利益和社会责任等。后来，日耳曼法和罗马法走向融合，父母亲权这一亲属权利的内容主要由习惯法、成文法规范，基于秩序、个人与社会责任而形成，具有一定支配和保护性质。就其本质而言，父母亲权是一项自由权，要求避免国家公权力滥用，保障公民在私人领域的自由。国家亲权亦起源于罗马法，表现为国家在自然父亲缺位时顶替父亲角色，在父权粗暴运用时阻却自然亲权，通过官选监护制度、贫困儿童国家扶养制度干预自然亲权以维护国家利益2。在现代，国家亲权是指在未成年人父母或者法定监护人没有或者不能适当履行监管、保护未成年人的职责时，国家支持、监督甚至代替父母或者法定监护人行使对未成年人的监管和保护权力[3]。就其本质而言，国家亲权是一项社会权，是国家为弥补社会自由权发展所产生的弊病而提出的，是福利国家观念的伴生物，它要求国家承担实现特定社会阶层福利的积极作为义务，尤为注重对弱势群体利益最大化保障[4]。

作为英国曾经的殖民地，澳大利亚继承了英国的亲权思想，长期以来将0＼～3岁婴幼儿视为父亲支配与保护的家庭财富。纵观澳大利亚0＼～3岁婴幼儿照顾与教育的发展历史，就会发现0＼～3岁婴幼儿受教育权根源于父母亲权，主要由父母特别是母亲在家庭内部实现，只有在父母因为战争、工作等原因难以自行照顾与教育的情况下，政府才通过履行国家亲权的方式介入并保障婴幼儿得到合适的照顾与教育。19世纪末，澳大利亚个别州府城市出现了为弱势儿童和在职母亲提供慈善性托育服务的日间托儿所。20世纪初，《澳大利亚联邦宪法》第96条正式赋予联邦对各州的财政援助权，允许联邦议会根据合适的条款向州或领地提供财政援助，为国家亲权的履行提供法律支撑。20世纪40 年代起，按照《澳大利亚联邦宪法》第96条，澳大利亚根据不同时期的财政与婴幼儿照顾和教育的状况，不断调整国家对0＼～3岁婴幼儿受教育权保障的介入与管辖范围。二战时期，为鼓励妇女参与保障战争后勤或在军工厂工作，州政府为高丽夫人儿童中心提供建设用地，联邦政府为其提供暂时性建设、设备和人员配置经费支持，让战时处于“失养”“失教”状态的贫困家庭婴幼儿获得国家的照顾与教育。二战结束后，受传统家庭育儿模式的影响，母亲被要求回归母职，国家亲权对0＼～3岁婴幼儿受教育权保障的力度骤减。20世纪60年代以来，大规模制造工业的发展吸纳大批女性劳动者，引发了澳大利亚政府对国家亲权与父母亲权关系的新思考。一方面，适龄女性广泛就业带来的女性平权运动[5]，直接推动了母亲获得平等亲权，确认父母均拥有对儿童进行抚养与教育的权利与义务。《1975年家庭法》在第61条第1款明文规定父母均为未满18岁子女的监护人，拥有共同监护权，以及对子女的抚养、福利的权利，并履行其相应的义务。另一方面，政府不得不要求大量父母投入工作，以促进大规模制造业的持续增长。在此背景下，为满足适龄女性进人劳动力市场的需要，促进父母实现在工作与个人责任之间的平衡，联邦政府履行了积极义务以保障父母亲权这一自由权利的有效实现，并形成了两种国家介人取向和路径。首先，确认父母或者其他法定监护人对0＼～3岁婴幼儿受教育权保障的首要责任，国家适当协助父母或者其他法定监护人履行抚养婴幼儿的职责，承担起对在职父母的0＼～3岁婴幼儿受教育权保障的“去家庭化"托育服务的给付义务，发展托育服务机构，确保在职父母与子女有权享受婴幼儿保教服务与设施。其次，支持“家庭化”照护与教育模式发展，设置育儿假、临时性保姆驻家保育补贴、祖父母保育补贴等。

由上可知，澳大利亚0＼～3岁婴幼儿受教育权是基于保障父母亲权，履行国家亲权的现实需求而产生的，兼具社会权与自由权双重属性。在婴幼儿受教育权实现方面，父母或者其他法定监护人是澳大利亚0＼～3岁婴幼儿照顾与教育的主要责任人（父母亲权优先），各级政府是弱势地位与中低收入双职工家庭婴幼儿群体的教育支撑者（国家亲权兜底）。

2.保障婴幼儿权利，促进保教一体化发展的必然要求

20 世纪80年代以来，国际社会广泛关注儿童权利与福利。为了将儿童从父母权利中心观念解放出来，更为强调儿童权利的主体性与独立性，联合国在1989年审议通过了《儿童权利公约》，确立无歧视，确保儿童的生命权、生存权、发展权的完整，尊重儿童意见，儿童最大利益等保护儿童的基本原则。随后一年，澳大利亚主动加入该公约并批准了有关儿童受教育权的条款：第28条第1款要求缔约国确认儿童享有受教育的权利，在机会均等的基础上逐步实现此项权利。第29条第1款要求缔约国儿童教育目标应该是最充分地发展儿童的个性、才智和身心能力；培养对人权和基本自由以及《联合国宪章》所载各项原则的尊重；培养对儿童的父母、儿童自身的文化认同，语言和价值观，儿童所居住国家的民族价值观，其原籍国和不同于其本国文明的尊重；培养儿童本着各国人民、族裔、民族和宗教群体以及原为土著居民的人之间谅解、和平、宽容、男女平等和友好的精神，在自由社会里过有责任感的生活；培养对自然环境的尊重。尽管在制定《儿童权利公约》时，不少国家以承担的教育支出过高为由反对将0＼～5岁儿童早期保教纳入第28条第1款，拒绝承担对0＼～5岁儿童受教育权保障的给付义务，但该条约还是为澳大利亚等国家构建0＼～5岁儿童受教育权相关的法律、政策、托育机构办学体系等提供了方向指引。

进入21世纪，世界人口、经济发展形势发生变化，人口老龄化加剧、生育率下降、单亲家庭儿童比例增加、双职工家庭数量逐步攀升、儿童贫困率升高；大量研究指出0＼～3岁婴幼儿正处于成长与学习速度巅峰时期，是人的情绪控制、社交技能、语言和算术能力等领域大脑发展的敏感期，参与高质量托育服务的婴幼儿能获得更佳的社交能力与认知能力，其中弱势地位婴幼儿获益最大[。在此背景下，经济合作与发展组织（简称经合组织）更为关注3岁以下婴幼儿受教育权的保障，开展了名为"强壮开端”的0＼～5岁儿童早期保教政策比较研究，提倡促进早期保教一体化发展。作为经合组织成员国，澳大利亚积极响应提倡并出台了《1999 年新税制家庭援助法》（简称《家庭援助法》）等法律，确认了国家对0＼～5岁儿童受教育权保障的给付义务，促进0＼～5岁儿童早期保教向普及、普惠、公平、优质方向发展。同时，为提高0＼～5岁儿童早期保教在国家教育系统中的地位，增强早期保教政策的连贯性，澳大利亚联邦政府在2008年将0＼～3岁婴幼儿保育管理权从社会福利部门移交到教育部门，建立以教育部门为主导的0＼～5岁儿童早期保教一贯制保障体系，逐步建立了涵盖0＼～5岁早期保教阶段的师资认证、质量评价体系等。

（二）澳大利亚0＼～3岁婴幼儿受教育权保障面临的问题

澳大利亚推动0＼～3岁婴幼儿受教育权保障的过程中也面临着一些问题。第一，0＼～3岁婴幼儿托育师资短缺与高流动率制约澳大利亚托育服务优质、可持续发展。作为0＼～3岁婴幼儿受教育权实现的重要力量，一支高素质、高薪、稳定、身心健康的托育师资队伍是办好托育服务的内在要求与重要前提]。然而，在历史上包括澳大利亚在内的西方国家普遍认为早期托育服务是慈善事业，托育师从事的只是一种照料性的工作，不需要专门的知识与技能，因此托育师不需要接受专业培训且理应少拿甚至不拿报酬12]。直到20世纪70年代初，托育师社会地位低、薪酬待遇低、流动率高的问题才稍稍得到改善。《1972年儿童保育法》第11条将早期托育服务定位为看护与保育，设置了托育教师薪酬专项财政，规定联邦政府要向聘请了一名保育员且服务了10个0＼～3岁婴幼儿的早期保育中心提供常规性财政拨款以支付教师薪酬的 。然而好景不长，1985年以来早期托育机构教师的价值再次被严重低估，其薪酬待遇改由市场分配，导致其薪酬低、工作条件差、流动率高等问题再次出现。2009年至今，随着澳大利亚早期保教一体化发展，0＼～3岁婴幼儿早期保育的功能与定位越来越强调教育属性。联邦政府加强对中心型与家庭式托育机构教师资格准人、师生比的管理。维多利亚州、昆士兰州、西澳大利亚州、塔斯马尼亚州等则要求新教师在人职三个月内须取得三级资格证书[4]。这一系列措施增加了托育师获得专业技能培训的机会，加快了托育师资格认定，在一定程度上提高了早期保教师资的素质与专业地位，但还没有将早期保教工作者平等薪酬权与专业地位提升匹配起来[15]，无法从根本上改善托育师资流失率高的问题。第二，婴幼儿受教育权实现方式变革的路径依赖问题。从历史制度主义角度来看，社会制度的变迁存在“路径依赖"现象，历史上某一阶段制定的社会制度往往会限制甚至阻碍其后续政策的选择与完善。20世纪70年代，澳大利亚政府选择了“去家庭化”的托育模式，换言之就是婴幼儿受教育权主要由社区与市场托育服务机构保障，后来政府开始关注“家庭化”婴幼儿托育模式，也就是婴幼儿受教育权由家庭提供保障，但是由于前期“去家庭化”托育模式的影响，后续的“家庭化"婴幼儿托育模式下的带薪育儿假等较难推进落地。

二、澳大利亚0＼～3岁婴幼儿受教育权保障的重要举措

受教育权既是国际人权法保障的基本权利，也是澳大利亚立法保护的基本权利。澳大利亚0＼～3罗婴幼儿受教育权保障举措，主要体现在"主观权利"和"客观法"两个方面。所谓"主观权利”是个人向国家请求的权利，主要体现在防御权功能与受益权功能。所谓“客观法”是基本权利具有客观价值秩序功能，形成国家与社会公众的客观原则与秩序，规范与约束国家公权力。

（一）主观权利方面举措

1.防御权功能的保障举措

防御权功能源于人的自由需求，它要求界定国家权力边界，排除国家公权力的不当干涉，防止国家滥用权力侵犯公民的自由[。就0＼～3岁婴幼儿受教育权而言，防御权功能主要体现在教育选择权，即受教育者及其监护人等作为权利主体不受国家干预以自由意志选择教育形式、教育机构、教育内容的权利。20世纪中叶以来，澳大利亚主要通过以下方式保障0＼～3岁婴幼儿父母的教育选择权。第一，通过托育服务财政资助引导社会资本流向，逐步扩大在职父母教育选择权。选择范围从社区非营利性托育服务逐步扩大到营利性托育服务、在家无薪照顾与教育、在家有薪照顾与教育、特殊婴幼儿驻家托育服务等多元化的服务类型和形式。20世纪70年代以前，0＼～3岁婴幼儿照顾与教育责任主要由在职父母完全自费承担。《1972年儿童保育法》第4条将0＼～3岁婴幼儿在职父母的教育选择权扩大到政府、立法机关、组织（包括协会），以及由以上机构建立的法人主体、慈善信托管理人等主体举办的社区非营利性全日托中心[13]。70年代中期，父母选择范围从社区非营利性全日托中心扩大到社区非营利性家庭式全日托、计时托等托育机构[17]。1990年联邦议会在修订《1972年儿童保育法》时新增了托育服务费用减免条款，将获补贴家长教育选择范围扩大到营利性托育机构，规定联邦政府可根据经济审查结果、婴幼儿数量等为非营利性与营利性托育机构提供费用减免。例如，原来一些由雇主、社区成员及家长在联合举办兼具营利性与非营利性的托育机构时，因不符合第4条规定而无法获得运营与基建补贴的，据12A新条款就可以获得费用减免补助[18]。1993年，联邦《1993年工业关系改革法》确认所有工作满一年的父母双方享有合计52周的无薪育儿假[，为在职父母在家无薪照顾与教育婴幼儿提供法律支持。21世纪以来，为克服对“去家庭化"托育模式的过度依赖，联邦政府将父母教育选择权扩充到在家保育，并提升在职父母带薪育儿假覆盖率。例如，联邦政府根据《家庭援助法》在2012 年正式推出保姆试点项目（nanny pilot programme），并在2016 年用在家托育服务（in home care）取代了前面的相关项目[20]。再如，联邦议会通过了《2010年带薪育儿假法》，该法首次确认所有工作满一年的父母双方，最多享有18周的带薪育儿假[2]。第二，不断丰富教育知情权的实体规定，为父母选择托育服务提供权威信息。20世纪80年代末以来，各地方政府要求早期托育机构为家长提供课程活动信息、营业时间、费用、招生流程、投诉制度与紧急事件处理程序等基本信息[22]。1993—2011年，联邦财政支持第三方非营利性组织——国家儿童保育委员会（NCAC）对全日托中心、家庭式日托中心与计时托机构实施早期保育质量认定（CCQAS），并通过NCAC官网向全社会公布其认定结果。更为重要的是，联邦还将机构参评和家庭获得国家保育补贴挂钩，这一措施加大了保障家长选择0＼～3岁婴幼儿托育服务的知情权的力度[23]。2010年以来，澳大利亚废止了CCQAS，各地根据国家早期保教质量管理法律体系逐渐建立起了兼顾国家统一性与地方特殊性的相关制度，建立了信息公开网络平台并提供了电话热线服务。