基础教育集团化办学要处理好的若于基本关系

引用格式 李文章.基础教育集团化办学要处理好的若干基本关系.教学与管理，2025（13）：16-20.

教育集团是指多个学校（优质核心学校、普通薄弱学校等）根据共同的发展战略规划、行为规范和制度要求，通过资源共享、制度改造、协调发展等手段，以提高教育教学质量为目的的学校发展联合体。2012年，国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》首次提出：“通过探索集团化办学等新办学模式，整体提升学校的办学水平。”在这一政策的牵引下，集团化作为一种教育发展模式快速成为我国各地政府推进基础教育领域优质均衡、高质量发展的重要政策主题。其中，北京、上海、重庆、江苏等地区义务教育集团化办学改革走在前列，无论是总体规模还是数字占比都较为突出。如北京市目前拥有中小学教育集团220个，集团化办学覆盖率超过 70% 。但是，在快速推进集团化办学的过程中，也存在政策支持缺失、学校自主创新不足、合作徒有其表、办学同质化、重规模轻质量等诸多问题。在高质量发展背景下，基于集团化办学实践中的现实问题，本文认为当前基础教育集团化办学应解决好四对基本关系。

一、顶层设计与基层探索的关系

从制度变迁角度看，义务教育集团化改革具有强烈的由上而下的政府行政主导性。从最初提出“探索集团化办学”到如今的“全面推进集团化办学”，充分体现了国家层面义务教育政策设计的变化和趋势。义务教育集团办学迅速推进，集团数量规模急剧增长，都离不开政府组织行为的高位推动和有力支持。

基础教育集团化办学发展与地方政府的顶层设计能力息息相关。集团化办学起步早、规模大的地区，其相关政策出台的时间相对较早，且内容体系更为完整。例如，2006年杭州市制定《中共杭州市委办公厅、杭州市人民政府办公厅关于实施中小学名校集团化战略的若干意见》，开启了集团化办学的新路径。至2017年底，全市教育集团由2004年的28个增加到356个，成员学校1333个，主城区中小学名校集团化覆盖面达 82.3% ，幼儿园覆盖面达 74.3% 。实践表明，好的顶层设计是影响集团化办学推进成效的重要因素。

对集团化办学的作用认识和发展方向，各地政府教育主管部门有着高度一致的共识。但存在的问题是，不少地区由于对集团化本身内涵的认知不足，导致在如何推进集团化办学这一关键问题的顶层设计上不够到位。其主要表现如下：一是管理机制亟待健全。由于教育集团属于非独立的法人组织，政府对如何管理和监督教育集团尚缺乏经验和认识。教育集团应有多大的权力管理集团内学校，其权责边界不清楚，与政府教育行政部门、成员校之间的关系不清晰，校际之间的交流沟通机制不稳定，各成员校"貌合神离"3等等。二是经费投入不足。集团化办学重要的方式是输送集团内核心优质学校的资源，如师资、场地、设施等资源补充到其他成员校，或相互共享。但核心学校本身的经费是法定的，在地方政府未提供增量资金或额度不足情况下，核心学校在输血帮扶薄弱学校时必定会有所保留，否则将“稀释原有优势资源"，从而影响自身学校的办学水平和品牌。目前，地方政府提供专门经费投入的地区不多。三是配套保障不足。政府对如何统筹、协调、督导和管理集团办学缺乏思考，未建立与集团办学相适应的人员编制、职称评定、薪酬待遇等制度体系，缺少对集团化办学的考核评估、风险预警和防控。为此，各地方政府应围绕集团化办学的关键、难点问题，加强统筹规划，优化集团化办学结构布局；建章立制，赋予集团总校在干部人事、教师编制统筹等自主权；加强集团化办学的经费保障，提高人力、财力、物力等政策和条件支持，健全集团化办学风险预警和防范机制；建立教育集团退出机制，确保教育集团发展质量。在做好集团化办学高位顶层设计的同时，地方政府必须正确处理与教育集团的关系，给予学校足够的自主办学权力，支持鼓励学校自由实践。学校始终是办学的第一责任主体，是集团化办学改革的终端操作者和执行实践者，而义务教育集团化办学模式的产生本身就是基层学校自主探索与实践的结果。获得学校认可是推动重大教育决策执行的基本前提。因此，在学校是否愿意加人集团成为集团核心校或成员校，以及具体采取什么样的办学模式等基本事项上，政府教育主管部门应听取学校的民主自主决策意见，不应急于求成。

集团化办学是一种教育发展的方式和手段，但不是推进义务教育均衡优质发展的唯一途径。遗憾的是，不少地方政府在推进义务教育集团化办学过程中，出现了手段与目的“本末倒置”的误区。为了快速推进义务教育集团化，彰显短期教育改革发展的政绩，不顾教育发展规律和学校发展自主意愿，强行通过行政命令的方式推动学校开展集团化办学，存在不同程度的“一刀切”现象。突出问题主要有二：一是被动式参与。作为附属机构，学校几乎没有自主决策的能力5。无论是教育集团核心校还是成员校，均处于被动状态，不得不听从上级管理部门安排。调研座谈中，有教育集团的核心校和成员校的领导表示，学校并不想参与教育部门所认定的集团化办学体系，不认为集团化办学后给学校发展带来了实质性的影响，教师们对所谓的集团化办学也没有任何深刻体会。强迫学校参与教育集团化，不符合教育改革发展的基本规律。教育集团化办学只是一种方式，并非所有学校都适合适应"集团”办学要求，必须尊重和结合学校的自主意愿选择是否参与加入教育集团化发展。二是模式较为单一。从目前情况看，大多数地区的教育集团化采取的是“优质（名）学校 + （薄弱校、新校）"模式，典型的“差距合作"特征。显然，这一模式并不适用于所有地区的所有学校。集团化办学模式也并不只有这一种形态，可以是“普通学校 + 普通学校”等其他组合模式。我国的教育情况复杂，区域、城乡学校差异大，不可能也不应该都采取一种集团化办学模式。应因校制宜，立足学校的实际情况，由学校自主选择、自由组合，选择适合的集团模式和形态结构。

二、外部支持与内生发展的关系

由于历史基础、资源配置、政策支持等诸多因素的影响，重点学校、示范性学校与非重点学校、非示范性学校间从办学条件到办学水平，差距都非常突出。缩小学校之间发展差距一直是我国基础教育改革发展的一大难题，这也是基础教育集团化办学的主要目标。

目前集团化办学普遍采取的模式便是优质学校与普通学校组合，由优质学校向普通学校“输血”，通过发挥优质教育品牌的辐射和带动作用，促进引导普通学校走向优质发展，以缩小校际间、区域间、城乡间教育差距，整体提升优质均衡发展水平。常见的资源支持主要包括两大力量：管理团队和教师队伍。例如，2018年温州市教育局《关于印发推进集团化办学和委托办学的实施意见》规定由优质学校向被帮扶学校派驻管理人员和教学骨干，在教学计划、教学常规、教学进度、质量评价、教研活动、教师培训等方面制定帮扶计划，共享优质教育资源和管理经验，提升被帮扶学校整体办学水平。2023年，上海市教育委员会出台《上海市示范性学区和集团建设三年行动计划（2023-2025年）》，强调创建市示范性学区和集团的优质校，每年流入相对薄弱校的教师人数应不低于符合交流轮岗条件教师总数的 20% ，其中在教育教学领域表现突出的骨干教师不低于 30% ，流动期限不少于3年。支持优秀校级干部和中层管理人员参与流动，加强对流入校的制度建设和文化引领。

优质资源的输送和共享是教育集团化办学的重要策略。上述两大资源的支持是必要的，切中了普通学校办学过程中存在的根本问题，有助于短时间内充实普通学校发展资源，改变普通学校的落后面貌，取得了一定的实践成效，受到了普通学校的普遍欢迎和支持。在基础教育集团化办学的初期阶段，补差模式确实有助于改善弱势资源校和弱势资源区的现状。但这一单向“以强带弱"的输血支持模式，只能是阶段性的方法选择，比较适合教育集团化办学的初级阶段，不能作为长久之计。一方面，存在削弱优质核心校自身办学水平和质量的风险。学校教育资源总量是有限的，尽管多数时候会有同等数量名额的成员校干部和教师的补充，但在管理能力和教师水平上往往存在一定差距，这势必会降低自身优质教育资源，进而导致优质学校教育教学质量的下降。部分名校扩张后，由于自身流血过多，优质教育资源流失，进而出现教师队伍素质和教育教学质量下降的不良结果。另一方面，由于优势核心校的强势地位，容易导致普通成员校的校领导及师生产生“低人一等”的弱者心态。一旦习惯于这种外部支持模式，不自觉的会产生对核心校的“等、靠、要”的路径依赖，进而丧失学校自我变革的意愿和动力。

因此，推进集团化办学，提升普通成员校办学水平，除了适当的外部资源支持推动外，其根本的长远之计是激发普通成员校的内生动力，调动学校改进改革的主动性、能动性、创造性，增强薄弱学校自身造血机能。第一，要从“输血”模式向“造血”模式转变。资源只是学校发展的一个必要条件，且作用是短暂的。方法与资源不同，其作用更为持久，且不会因分享而流失减少。相反，方法会随着分享范围的扩大而丰富完善。核心校要善于总结自身学校的成长历史、办学经验和改革智慧，为普通成员校提供持续改进的总体框架、发展路线和改革指引，让普通学校获得持续高质量发展的基本方略。第二，要明确核心校与成员校间的管理边界。核心校作为教育集团的牵头单位，发挥统筹规划、协调管理、制度再造多重功能，其权力一般要超过成员校。但值得注意的是，无论是核心校与成员校之间，还是成员校与成员校之间，都不存在行政上的上下级附属关系，是地位平等的办学主体，具有一定的相对独立性。因此，核心校的管理权限是有限度的，不能大包大揽，肆意扩大管理权力和干预成员校应有的办学自主权。第三，要创设平等交流的关系氛围。核心校不可以“强者”自居而高高在上，以“上级领导”的身份对成员校发号施令，应以谦逊的姿态同成员校进行互动，坚持公开、公平、公正、民主的管理原则，充分尊重集团内成员校的办学历史、管理制度、文化理念等个性差异，平等地对待集团成员校的每一位教师和学生，创设平等交流、民主协商、宽松和谐的集团文化氛围。

三、集团整体与学校个性的关系

整体不是各个部分的相加，而是在整体的层次上由新的性质和性能所构成，这些新的性质和性能被称为“涌现"（emergence）%。换言之，之所以要组建教育集团，是因为教育集团具备单个学校所不具备的功能，可以发挥比原来单个学校更大的作用。当不同学校以不同结构形式组成相应的教育集团时，事实上就形成了一个新的组织，教育集团就具有了全新的功能，且大于各个学校功能的简单之和。整体必然先于部分。因此，为实现教育集团整体发展，所有学校必须以大局为先，服从集团办学的整体安排和发展规划。整体发展是把多个学校或校区聚集起来，让它们整合资源、协同发力，在整体上提升集团教育质量，扩大优质教育资源供给能力，从而实现 0

任何一个教育集团的整体发展，都需要遵守组织发展的基本逻辑。具体而言，主要包括两大核心内容。一是构建共同的教育目标愿景。愿景代表集团发展的思路和方向，是集团发展动力的重要来源[12]。正如温德尔·弗伦奇（WendellL.French）在其《组织发展与转型》中所言：“愿景越来越成为组织的一个重要变量。一个表达清晰、目标明确的愿景，是保障组织有效性的有力要素。"13]每个中小学教育集团，首先应立足本区域的经济、文化、社会发展现状，集团学校的发展历史和办学基础，以及基础教育发展方向，在公开讨论的基础上，形成所有学校、师生一致认同的先进科学、符合未来趋势的教育愿景。例如，北京市海淀区的万泉小学教育集团，以“幸福万泉”作为价值引领，提炼出“营造绿色教育生态，传递教育幸福”的办学理念，形成“人人有追求，人人感受幸福、传递幸福，人人得以发展”的万泉独有的幸福文化4。二是确立共同的办学行为规范。组织行为规范是一个教育集团正常运行的基本要求，是教育集团化办学的重要依据，是教育集团文化形成的行动基础。对此，在集团层面，牵头核心校要发挥立章建制的作用，严格按照现代教育治理体系要求，在结合国家法律、法规和教育行政部门要求的基础上，统一学校教育教学工作基本标准，规范管理行为，制定教学常规管理、教学评价改革、绩效考核、教师职称评聘和轮岗交流、资源共享等制度体系，提升集团办学管理的标准化、规范化、制度化。