“市县结合”的基础教育管理体制刍议

《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》提出“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”，虽只是简短一句话，却涉及体制机制改革，关乎未来基础教育事业发展，也关涉地方教育行政部门的改革设计。因此，明晰“市县结合”基础教育管理体制的政策内涵，进而提出施政方向，将为政策推进和实践行动提供参考。

“市县结合”基础教育管理体制的政策意涵

新时代之下，基础教育之强之优之公平，已经不同于往日。它面临着人口变化的新影响，需要更高水平更大范围的优质均衡发展。面对这些问题，“以县为主”的管理体制已经出现能力掣肘，需要提高市级政府的教育统筹能力。

“市县结合”的基础教育管理体制能够因地制宜打通使用各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配，扩大学龄人口净流入城镇教育资源供给，打破教育资源的学段壁垒和县域空间壁垒，助力扩大城镇教育资源供给，补充人口净流入地区教育资源自身补给能力的疲软，从而适配于人口变化对基础教育资源优化配置的要求。

“市县结合”的基础教育管理体制能够开展县域义务教育优质均衡督导评估，有序推进市域义务教育优质均衡发展。毕竟，市域内的优质均衡，“以县为主”的基础教育管理体制是力所不能及的。而且，教师轮岗交流、中考改革等同义务教育优质均衡密切相关的因变量，也需要超出县域之上的市域政府的统筹组织。

“市县结合”的基础教育管理体制能够优化区域内普通高中发展生态。在基础教育体系中，高中是最高学段，它在现实中引导着一个地区的教育生态，引导着义务教育的发展取向，没有高中阶段的公平优质发展，难有公平优质的基础教育体系。高中特别是优质普通高中多由市级教育行政部门主管，县中则由县级教育行政部门主管，同为普通高中，但分属于市和县，呈现出不同的发展境遇，前者越来越优，后者越来越弱，两极分化的发展态势对这两类高中的长远发展是弊大于利的。若要扭转态势，振兴县中、实现优质高中内涵发展，需要对区域内的普通高中进行提级管理，以健康的教育生态托举高中多样特色发展。

“市县结合”基础教育管理体制的政策境脉

“市县结合”是我国基础教育管理体制适应时代需要的改革产物。因而对我国基础教育管理体制的变迁加以梳理，明晰其政策境脉，有助于我们理解和认同“市县结合”的必然性，也有助于思考和设计“市县结合”基础教育管理体制的操作性。

“中央主导”的基础教育管理体制。新中国成立初期，高度集中的计划经济体制决定了同一时期的基础教育管理体制也是高度集中统一的。这种体制有利于教育宏观规划和调控，也在客观上奠定了新中国教育事业的根基。但其弊端也很明显，难以将各地的教育实际情况纳入考量，进而损伤了地方的办学积极性。为此，1958年中共中央、国务院发布的《关于教育事业管理权力下放问题的规定》提出加强地方对基础教育的领导管理，并着手放权地方，如“公办的一般全日制小学由公社直接管理，民办小学由生产大队直接管理”。但同期发生的“大跃进”使得下放的权力被滥用，严重破坏基础教育发展。1963年之后，中小学的管理权力又逐步收归中央。

“乡镇为主”的基础教育管理体制。1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》提出对基础教育管理体制进行“地方负责、分级管理”的改革。虽然1986年国务院转发的国家教育委员会等部门的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》中强调在人事管理等方面实行以县教育行政部门为主的制度，但实际上基础教育管理的实际权力和责任下沉到了乡、村两级。1994年国务院发布了《关于〈中国教育改革和发展纲要〉实施意见》，规定由县级政府统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师。但由于多方面的原因，这些规定并没有得到真正落实。国务院发展中心2000年调查发现，在农村义务教育经费中，乡镇负担了 78 % 左右，县和县级市负担9%左右，这说明这一时期实际上实施的是“乡镇为主”的基础教育管理体制。“乡镇为主”的管理模式在调动地方办学积极性、实现教育普及上具有重大的历史功绩，但管理重心较低也带来了管理的粗放、办学质量不高、经费严重不足、儿童辍学等问题。

“以县为主”的基础教育管理体制。2001年，国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中明确提出基础教育特别是义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，县级政府“统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理”。2002年国务院办公厅发布的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》做了更细致的规定，县级政府拥有较大的发展规划权、布局调整权、教师编制核定权、校长与教职工管理权等权力及相关责任，乡（镇）政府主要负有支持学校办学的责任，不直接参与义务教育内部事务的管理。2006年，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”被写进了新修订的义务教育法中。以县为主的基础教育管理体制在政策、法律和实践中都确立了起来，但因县域之间经济发展不平衡，导致县域之间教育发展存在差距，乡镇学校办学积极性责任感普遍下降，农村教师队伍弱势问题依然没有得到根本解决。

“市县结合”的基础教育管理体制。2025年，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》发布，首次提出“市县结合”的基础教育管理体制，对基础教育管理体系进行提级管理，赋予市级教育行政部门更大的责任和权力，以便于在市域内规划教育发展、统筹教育资源、推动优质均衡发展。按照中国教育政策改革的辩证法原理，“市县结合”应是对前序“以县为主”的继承性创新，被赋予解决“以县为主”不能解决的问题的使命，根本上是对经济社会发展的教育式回应。作为一个新生事物，“市县结合”的基础教育管理体制的必要性虽然已经非常明确，但其指导性和操作性还有待深化研究。

“市县结合”基础教育管理体制的施政方略

加强使命自觉。我国教育实践发展具有较强的政策推动性，但是否理解和认同政策的价值和意义，却会在事实上决定着政策执行的效果，从而对教育实践带来完全不同的影响。党的十八大以来，我国2895个县级行政单位全部实现县域义务教育基本均衡，教育普及水平实现历史性跨越，其中学前教育、义务教育达到了世界高收入国家平均水平。当下中国基础教育改革发展的使命是在水平上迈上县域义务教育优质均衡，在范围上迈向市域义务教育优质均衡，构建优质公平的基础教育体系。因此，“市县结合”的基础教育管理体制的构建，具有时代性的使命担当，这是相关政策制定者和执行者必须具备的基本认知。

突显问题意识。这里主要指的是改革的实现机制问题。在我国基础教育管理体制改革的历史上，虽然“以县为主”在20世纪八九十年代的政策规定中就已经出现，但直到21世纪初期才真正在实践中落地。一则由于“以县为主”的政策在八九十年代的时候缺乏相应的实施细则和实现机制，其操作性不强；二则由于缺乏相关的法律约束和监督机制，一些利益相关者为寻求自身利益而阻隔改革目标的实现，二者导致“以县为主”迟迟不能落地。以史为鉴，“市县结合”的基础教育管理体制必须考虑改革的实现机制问题，在实施细则和监督机制上做好配套设计。

确立分类思维。“市县结合”的基础教育管理体制本身就是一个具有多维分类的复杂概念和复杂命题。就“市县结合”而言，经济发达地区、经济中等地区、经济欠发达地区需要因地制宜来确立“市”“县”两级的结合程度。就“基础教育管理体制”而言，又分为教育决策体制、教育经费体制、人事管理体制、教育教学事务管理体制、后勤管理体制等各大类别。各地市全面推行市县结合，还是在不同的事项上逐渐推行，抑或市县分工结合。市县结合的基础教育管理体制一定要秉持分类思维，进行更细致、更具针对性的政策设计。

推行试点策略。“试点”是改革的“中国经验”，它将顶层设计与实践探索有机结合，以较小成本为普遍性问题探索政策方案，实现两者的贯通循环。对于“市县结合”的基础教育管理体制改革而言，“试点”更是一个有益策略。具体来说，可以以传统的地域为单位进行试点，选择有意愿有能力探索“市县结合”的地区进行试点；也可以以具体的项目为单位进行试点，如以“县中振兴”“市域义务教育优质均衡发展”“综合高中建设”等重难点问题为试点，探索“市县结合”推动问题解决的机制路径，总结经验教训。