美国稳定币立法博弈

5月下旬以来，伴随美国及中国香港的稳定币立法的关键进展，全球金融市场对以稳定币为代表的加密货币掀起新一轮追捧热潮。

拥趸者认为，这意味着加密货币融入全球主流金融市场迈出重要一步，区块链技术将重塑传统金融支付体系；而质疑者则认为，相对于加密货币带来的降本增效，仍需衡量其带来的安全挑战。各方的博弈，将伴随美国的立法进程，陆续从幕后走向前台。

当地时间5月19日晚，美国参议院就稳定币监管法案进行关键程序性投票，以66票赞成、32票反对的结果通过。该法案正式名称为“指导和建立美国稳定币国家创新法案”（下称《GENIUS法案》），将在联邦层面对美国稳定币发行者进行监管。

随后，白宫加密货币和人工智能主管大卫·萨克斯（David O. Sacks）进一步释放利好预期，称《GENIUS法案》将在“两党的大力支持”下获得通过，并提振市场对美国国债的需求。萨克斯将该法案视为一项国家经济战略，会提升美元的网络主导地位。

法案中的“稳定币”是一种与稳定资产（如美元、黄金等）锚定的加密货币，旨在减少价格波动，提供稳定的价值存储和交易媒介。回顾过去，稳定币的诞生是为了应对比特币、以太坊等加密货币的极端波动性。最知名的稳定币是Tether公司发行的USDT和Circle公司发行的USDC，均与美元1∶1锚定，两者加起来占到全球稳定币市值的90%左右。据多家机构报告，过去五年，全球稳定币总市值增长超过22倍达到目前的近2500亿美元。

5月21日，中国香港特区立法会正式通过《稳定币条例草案》，成为亚太地区首个全面监管稳定币的法规。5月30日，香港特别行政区政府在宪报刊登《稳定币条例》，这意味着《稳定币条例》正式生效成为法例。

金融市场率先迎来热潮。5月22日，比特币涨破11万美元关口，突破1月20日特朗普就职时创下的纪录高点。6月2日，在港股市场上，稳定币概念股集体拉升，其中连连数字一度上涨80%，移卡一度涨近50%，欧科云链一度涨超45%。6月3日，A股数字货币概念反复活跃。

当地时间6月5日，USDC发行商Circle在纽约证券交易所挂牌上市，股票代码“CRCL”，这是稳定币领域首个IPO，首日开盘价飙升122.58%至69美元，盘中最高触及103美元，最大涨幅达234.68%。因价格涨幅波动性过大，Circle盘中一度触发临时熔断，最终股价收于83.23美元，单日涨幅168.5%，总市值突破180亿美元。

但距离美国稳定币立法上一次进展已过去近三周，相关方仍在博弈。质疑者针对特朗普家族进入稳定币市场所引发的利益冲突问题持续发难，其他指责还包括腐败、洗钱、诈骗丑闻，以及稳定币自身的“透明度”等问题。

立法进展不及预期

虽然特朗普第二个任期以来展现了对加密货币产业的支持态度，但在立法进程上，他仍需与国会妥协。

据在美学者孙远钊介绍，特朗普对加速立法的呼吁可能实质影响到共和党籍的议员，因为如果他们不遵从，很可能就会被视为“背叛”。但由于共和党在两院目前都只是些微多数，法案若要获得通过，还必须获得一部分民主党议员的支持。

美国国会出台一项新法律往往需要经过漫长的政治角力，在程序上必须在参众两院的审议期间经过多次的协商和妥协，两党共识越强的法律越容易通过。此前，市场广泛认为，获得更多两党支持的稳定币立法会最早获得突破。

加密货币大致包括五种类型：稳定币、央行数字货币、金融产品和现实世界资产代币化（RWA）、无链外资产支持的代币（比特币、以太币）和迷因币（特朗普币、狗狗币）。在上一届美国国会期间，由于稳定币绝大多数与美元资产锚定，有助于美元保持全球主导货币的地位，相关立法就获得了更多来自两党的支持。而从市场角度，稳定币在跨境支付、加密货币交易、数字资产交易所之间的转账，以及在美元使用可能受限国家的价值存储等方面也获得广泛关注。

《GENIUS法案》于当地时间2025年2月4日，由包括参议员比尔·哈格蒂（Bill Hagerty）和蒂姆·斯科特（Tim Scott）在内的两党团体发起。该法案根据稳定币发行规模确定联邦或州监管机构，对发行人总体上采用了类似银行的监管要求。

法案早期版本的要点包括，1.将支付稳定币定义为一种用于支付或结算的数字资产（不属于“证券”），其与固定的货币价值锚定；2.为发行稳定币而寻求牌照的机构建立明确的程序；3.为稳定币发行者实施储备要求，储备金总价值至少等于流通中的稳定货币数量，发行人每月发布由独立审计师执行的证明，以确认准备金的充足性；4.对发行超过100亿美元稳定币的发行者，采用美联储（Fed）用于存款机构的监管框架，以及货币监理署（OCC）用于非银行发行者的框架；5.允许州级对市值低于100亿美元的发行者进行监管，并为超出该门槛的发行者提供豁免程序，以继续由州级监管等。

迄今为止，《GENIUS法案》的两次关键程序性投票通过，都因为获得了两党的支持。

当地时间3月13日，美国参议院银行委员会曾以18比6的投票结果快速通过了《GENIUS法案》，这是该法案成为法律的第一步。美国参议院银行委员会目前的成员包括13名共和党人和10名民主党人。在这次投票中，除了全部共和党成员，另有5名民主党成员亦投票支持该法案。

5月19日法案通过参议院程序性投票是第二步，之后还将进入参议院全体表决、众议院审议等诸多流程，才能到特朗普正式签署成为法律。虽然这一进展已在加密货币市场及主流金融市场引发了轩然大波，但近三周过去了，该法案迟迟未能进入下一步，也显示最终通过依然充满变数。

在《GENIUS法案》获得参议院程序性投票通过后，外界一度认为，一周内该法案就能进入并通过参议院全体表决，几周后甚至能进入特朗普签署环节。比如，该法案的主要支持者之一、美国共和党参议员辛西娅·鲁米斯（Cynthia Lummis）一度表示，5月26日（美国阵亡将士纪念日）之前通过该法案，是一个“公平的目标”。

孙远钊认为，稳定币立法速度不及预期，首先意味着背后还有诸多层面的“讨价还价”。在他看来，下一个立法突破的关键时间点可能会在7月4日（美国独立日）前和8月前。在3月7日的白宫加密货币峰会上，特朗普曾敦促议员在8月休会前通过稳定币立法，为美元支持的稳定币和数字资产市场提供监管确定性。

立法背后的博弈与争议

事实上，法案已经获得的两次投票通过，也都经历了幕后沟通和博弈。

5月8日，多名民主党参议员一度阻止《GENIUS法案》的推进，原因是担忧特朗普的加密货币企业和该法案的反洗钱条款可能存在利益冲突。彼时，这项需要60票程序性通过的提案，因全体民主党人和3名共和党人反对，仅获48票。在法案遇到阻力后，共和党和民主党继续进行谈判，最终在周末出台了一份新的修正案草案，该草案获得了民主党人的足够支持，随后才于5月19日推动了该法案的进展。

修改后的《GENIUS法案》回应了此前诸多热点，包括增加对短期美国国债的需求，加强美元全球储备货币地位，还修订了“反洗钱”规定、防止科技巨头违规发行稳定币等，但依然存在争议。

德意志银行近期发给《财经》的研究报告认为，首先，《GENIUS法案》强化了美元的主导地位，规定所有稳定币必须1∶1锚定优质低风险流动资产（93天内到期的美国国债、受保银行存款或实体美元现钞），且发行方需每月定期披露货币储备。法案将Tether公司等行业已广泛采纳的标准法典化，既支撑美债短期市场又能促进美元的全球流动性。

其次，修订后的法案禁止Meta、苹果等科技公司发行稳定币，除非满足金融风险、用户数据隐私等严苛条件，反映出对科技巨头可能利用数据垄断地位控制金融基础设施的深层忧虑。这也意味着，美国政府既想维护美元霸权地位，又要遏制私营科技巨头对货币主权的潜在威胁。

此外，法案强化了对美国境外稳定币发行机构的监管力度，矛头直指行业龙头。法案授权美国财政部长与新设立的“稳定币认证审查委员会”共同监管境外发行方，这一举措堵住了原有法律漏洞——此前，美国允许离岸发行商在执法部门要求时限制稳定币转账即可继续运营。这意味着，Tether公司等离岸机构必须与美国本土稳定币供应商遵守完全相同的监管标准。

但修改后的法案，依然存在一些尚待解决的争议之处。前述报告显示，一方面，法案明令禁止受监管稳定币支付收益或利息。这一限制可能促使资金从稳定币流向代币化货币市场基金（一种与底层资产挂钩的生息工具）。尽管存在立法禁令，市场创新仍在持续涌现。包括Spark Protocol和Figure Markets等机构发行的生息型稳定币正快速发展，截至5月21日已占据2470亿美元稳定币市场2.8%的份额（规模达59亿美元）。

另一方面，虽然法案在修订后强化了反洗钱和国家安全条款，却未解决导致法案此前受阻的特朗普带来的利益冲突争议。民主党人仍持续批评法案中涉及特朗普及其家族的利益冲突问题。特朗普与多个加密项目的财务往来——包括他的家族控制的“世界自由金融”发行的USD1稳定币及多款“网红币”——这引发外界担忧，认为这项立法可能为政治人物输送经济利益。

投票结束后，民主党参议员伊丽莎白·沃伦谴责该法案将“助长特朗普的腐败行为”。她指出USD1稳定币可能成为“境外匿名中间人”向特朗普及其关联方输送资金的影子银行工具。自3月25日推出以来，USD1市值从4月28日的1.28亿美元飙升至5月的20亿美元，跃居稳定币市值排行榜第七位。其发行方“世界自由金融”与阿联酋MGX基金在5月1日达成的20亿美元合作协议，直接助推了该稳定币的暴涨行情。

在孙远钊看来，另一个影响《GENIUS法案》进程的原因是，优先级更高的联邦政府预算案（One Big Beautiful Bill Act），即“大而美”法案，占用了更多立法资源。“预算、税法及移民法，这三件事情足以把所有议员搞得焦头烂额”。

德恒律师事务所硅谷办公室负责人朱可亮认为，除非美国能在未来一个至两个月内通过“大而美”法案，否则今年内通过稳定币法律的可能性很小。

5月22日，美国众议院以一票优势艰难通过“大而美”法案。该法案包含多项条款，内容超过1000页。该法案将延长特朗普在其首个总统任期内于2017年通过的企业和个人减税措施，对小费、汽车贷款等提供新的税收减免，同时增加国防支出，并为打击非法移民提供更多资金。