产教融合政策治理与法律治理的理论框架、演进逻辑及优化路径

《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确指出，高质量教育治理体系是建设教育强国的重要基石。其中，政策治理与法律治理作为治理工具，分别发挥方向指引与机制创新、规则约束与权责分工的作用，共同构成教育治理体系的根本支撑。产教融合作为教育治理的关键领域，在职业教育高质量发展与教育强国建设中占据重要地位。然而，当前产教融合政策治理与法律治理之间的发展不平衡等问题，制约了高质量产教融合治理体系的形成。本研究通过探讨产教融合政策治理与法律治理的概念界定、理论框架，重点分析国家自改革开放以来出台的68份相关文件，揭示其历史演进逻辑和困境，并提出优化策略，以期为构建完善的产教融合治理体系提供理论支持和实践指导。

一、产教融合政策治理与法律治理的概念界定与理论框架

（一）产教融合政策治理与法律治理的概念界定

产教融合治理作为教育治理体系的关键组成部分，分为政策治理与法律治理两种基本规范模式。政策治理是产教融合治理的纲领和指南，其核心任务是通过政策的设计与实施，为产教融合提供明确的方向指引和行动框架。这一过程主要由国家或地方行政机关及相关社会团体推动，通过制定一系列准则、纲领、宣言、通知、纪要、意见、建议、批复、规划、计划、方案、工作报告等文件，来促进产业与教育的深度合作[]。典型的政策文件如《国家产教融合建设试点实施方案》和《关于深化产教融合的若干意见》等，展示了政策治理的具体实践。政策制定程序具有一定的灵活性，能够根据社会需求及时调整和制定。政策治理在类型上可分为国家层面和地方层面，前者侧重提出原则性、方向性的发展总方略，包括产教融合的指导思想、基本原则与目标等；后者则根据区域地方特色，制定更具针对性的区域政策。

产教融合法律治理则是产教融合治理的法律基石和权威保障，其核心在于通过立法明确各主体之间的权责义务与法律关系2。法律治理主要由全国或地方立法机构依据法定程序制定法律文件，如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《天津市职业教育产教融合促进条例》《湖南省职业教育条例》等。法律治理侧重于公法范畴，通过设定明确的规则和执行机制，规范各主体在产教融合中的行为。产教融合法律治理具有高度稳定性和权威性，其制定程序严格规范，一旦法律文件出台，即具有法律强制力，非经法定程序不得轻易修改或废止。产教融合法律治理主要对产教融合发展中的重大问题和底线原则进行法律规定，为政策治理提供了坚实的制度保障[3]

（二）产教融合政策治理与法律治理的理论框架

1.产教融合政策治理的理论基础。一是政策工具理论。它强调政府通过运用各种政策手段来实现特定的政策目标。在产教融合过程中，政府可以运用这些政策工具激励企业和教育机构积极参与产教融合项目。二是激励相容理论。它致力于通过合理的制度安排解决个体利益与集体利益之间的潜在冲突，确保各方行为与政策目标保持高度一致。政府可以通过设计合理的激励机制，使各利益相关者的利益与政策目标相一致。三是多元利益相关者理论。它要求在决策过程中充分考虑各利益相关者的需求和期望，平衡各方利益，实现共贏。在产教融合中，政府需要制定政策来平衡政府、企业、教育机构、学生等各方利益。

2.产教融合法律治理的理论基础。一是法律治理理论。强调通过法律手段来规范社会行为，维护社会秩序，保障公民权益。产教融合中的法律治理可以确保各方在合作过程中遵守法律法规，明确权利和义务。二是产权理论。关注资源的归属和利用问题，强调清晰的产权界定对于资源有效配置的重要性。产权理论有助于明确合作过程中的资产归属和权益分配。三是不完全契约理论。由于信息不对称和不确定性等因素的存在，契约无法完全预见和规定所有可能的情况。产教融合中这一理论提醒各方在签订合作协议时要充分考虑风险，制定合理的风险分担机制。

3.产教融合政策治理与法律治理的协同作用。一是政策引导与法律规范相结合。政策引导为产教融合提供明确的方向和动力，而法律规范确保各方在合作过程中遵守规则。两者相辅相成，共同推动产教融合的发展。二是建立健全的治理机制。为确保产教融合政策治理与法律治理的有效实施，需要建立包括质量评价机制、监督机制、激励机制等在内的治理机制。这些机制可以定期对产教融合的实施情况进行全面检查和评估。三是强化多方参与和跨界合作。产教融合涉及多方主体，需要强化多方参与和跨界合作，形成协同共治的格局。通过建立多方参与的理事会或协调机制，加强各方的沟通与协作，共同推动产教融合的发展。

二、产教融合政策治理与法律治理的演进逻辑

自国家首次倡导“教学与生产相结合”的教育理念以来，产教融合治理已走过45年的发展历程。本研究以这期间出台的68份国家层面政策与法律文本为研究对象，纵观发展历程，治理体系在不同阶段呈现出治理功能与治理重点的差异，体现出清晰的历史演进逻辑。在政策治理日益丰富的同时，法律治理仍明显滞后，产教融合治理体系尚未形成有效闭环。为深入分析治理过程与当前困境，本文从历史逻辑与现实逻辑两个层面展开系统阐述。

（一）历史逻辑：产教融合政策治理在前、法律治理在后

依据国家层面出台的政策治理与法律治理文本数量、类型、内容及其治理功能的演变趋势，将产教融合治理的历史进程划分为启动阶段（1979—1995年）、发展阶段（1996—2018年）和深化阶段（2019年至今）。具体而言，1979—1995年，国家主要通过政策性文件探索产教结合的实践模式，法律尚未正式介入治理过程；1996年，《中华人民共和国职业教育法》的颁布标志着法律治理的初步介人，政策治理则持续深化，形成较为系统的政策体系；2019年起，随着《国家产教融合建设试点实施方案》等标志性文件出台，政策治理趋于成熟，并呈现精细化、项目化发展态势，同时推动法律治理走向制度完善阶段。因此，本研究以国家治理文本的制度属性及其内容演变为划分依据，以时间为线索厘定各阶段特征，揭示政策治理与法律治理在产教融合中的演进过程。

1.产教融合启动阶段：以政策治理为主、法律治理未正式开始（1979—1995年）。这一阶段是产教融合治理的起步期，国家共出台9份治理文本，标志着政策治理作为主要推动力逐步确立。一方面，“教学与生产相结合”的目标首次提出，如《技工学校工作条例（试行）》明确强调实习教学与生产结合，这是国内最早的产教融合政策雏形[4]。另一方面，职业教育领域首次出现“产教结合”办学的政策概念。例如，《关于加强普通高等专科教育工作的意见》《关于大力发展职业技术教育的决定》均提出通过工学结合、产教结合，鼓励校办产业等形式推进职业教育发展。这些政策推动产教结合在教育模式上的初步探索，但由于实践经验尚处于起步阶段，缺乏系统性的理论总结和经验积累，因此并不具备法律治理的客观条件。

2.产教融合发展阶段：法律治理开始起步，政策治理框架基本形成（1996—2018年）。这一阶段是产教融合治理从政策导向向政策与法律结合转变的关键时期，共出台33份治理文本。自此，法律治理逐步进入治理框架，但政策治理仍占据主导地位。一方面，产教融合法律治理开始起步。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》首次为企业、事业单位和社会组织参与职业教育提供了法律依据，明确了校企合作和产教结合的法律框架。1999年国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出切实落实《中华人民共和国高等教育法》关于“高等学校应当面向社会，依法自主办学”的规定，扩大高校办学自主权。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要制定促进校企合作办学法规，推进校企合作规范化。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》指出，企业和其他社会力量兴办的职业院校具有同等法律地位，依法公平、公开竞争。另一方面，国家产教融合政策治理框架基本形成。随着《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》和《关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出要推动产教融合制度建设，并于2017年出台《关于深化产教融合的若干意见》，国家已完成产教融合政策治理从理念导人到机制构建的过程[5。也就是说，产教融合治理框架逐步形成从“点"到“面"的结合。“面”上通过《关于加快发展现代职业教育的决定》《职业学校校企合作促进办法》等政策文件，完善校企合作过程管理制度和整体治理体制机制建设；“点”上通过《关于开展现代学徒制试点工作的意见》、《制造业人才发展规划指南》等政策推动先进制造业职业教育集团、现代学徒制、校中厂等实践形式的探索。此外，行业作用逐渐凸显，成为产教融合治理的重要推动力。例如，《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》明确行业在产教结合中发挥着不可替代的作用。与此同时，治理范围也逐渐扩展至应用型高校、双一流大学建设等领域，通过政策手段支持高等教育与产业需求的深度衔接。例如，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《关于加快建设高水平本科教育全面提高人才培养能力的意见》提出高校可以与行业、企业共同组建教育集团，以共建、联合培养、科技合作攻关等方式支持“双一流"建设等。

3.产教融合深化阶段：政策治理趋于成熟，法律治理亟待加强（2019年至今）。进人深化阶段，国家共出台了26份治理文本，产教融合政策治理的系统性和法律治理的约束力都得到了进一步提升。一方面，政策治理趋于成熟。自《国家产教融合建设试点实施方案》颁布以来，政策治理逐步走向提质细化，以提升质量和项目推动的形式落实政策要求。从提出“培育"到直接“建立、打造、建设、支持”一批示范性职教集团、现代产业学院、市域产教联合体、行业共同体等实体平台，进一步强化政策治理的精细化、项目化发展态势。例如，《试点建设培育国家产教融合型企业工作方案》明确了试点示范任务，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》推动市域产教联合体等新型合作项目建设，《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》《关于开展市域产教联合体建设的通知》提出产教融合各类实践中心等项目的量化目标任务、认定与验收等操作性政策，为发展产教融合提供切实有效的方法指引和评定标准。另一方面，法律治理亟待加强。尽管2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》在第27、30、31条为企业参与职业教育的权利和义务提供了更强的法律保障，但国家层面的产教融合法律仍处于缺失状态，目前法律治理主要依赖地方经验。例如，宁波市修订《职业教育校企合作促进条例》，以区域立法的形式确立了职业教育服务产业建设的发展导向和产教融合的办学模式；《天津市职业教育产教融合促进条例》作为全国首部职业教育产教融合的地方性法规，为各地提供了立法借鉴，但其实施效果仍有待观察。

（二）现实逻辑：产教融合政策治理与法律治理格局未能全面形成

1.产教融合政策治理与法律治理的发展不平衡。一方面，产教融合政策治理的范本数量多、涉及面广，而严格意义上的法律治理范本则相对稀缺。目前，产教融合领域的法律治理范本至今尚未出台专门的产教融合法律。这种结构上的失衡，难以有效支持依法治教和现代教育治理理念的落实。同时，产教融合政策治理文件数量过多，但法律治理体系薄弱，这使得政策治理的执行力和约束力有所削弱。目前，产教融合的实施面临“学校热、企业冷”或“学校冷、企业更冷”的状况，频繁的政策要求已经引发各方的疲态，建设过程中往往流于形式。另一方面，产教融合政策治理的精细化程度不足，治理成效未能显著提升。尽管已有较为完整的政策框架，包括明确的治理目标、行动计划、建设任务、组织实施和保障机制，但政策的治理效果并未达到预期。这主要归因于政策范本的同质化[6，多数文件侧重于劝诫和目标引导。同时，产教融合法律治理在对法律主体责任、权益和义务的立法上存在不足，尤其在税收、资金和金融等方面的立法支持不明确，相关法律后果规定不清晰，导致法律治理体系的薄弱，难以与政策治理形成有效的协同，进而影响产教融合的长远发展。

2.产教融合政策治理与法律治理的边界尚不明确。研究表明，政策与法律在语言逻辑类型上存在显著差异[，政策文件通常使用理论性、解释性、说服性和技术性语言，法律文件则采用严格的法律术语和规范化语言。但是，当前产教融合政策与法律在语言表达上缺乏严格区分，导致两者的边界不清晰。例如，1996年《中华人民共和国职业教育法》关于产教结合的条款，“应当实行产教结合”“国家鼓励和支持企业、事业单位、社会团体等参与职业教育发展”的表述，与其政策表述差异性并不大，缺乏必要区分。政策治理与法律治理的内容重叠和交叉，缺乏清晰的侧重点。在政策性文件中交叉出现法律治理内容，没有形成独立的法律治理框架。例如，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提到“各类主体兴办的职业院校具有同等法律地位”，《关于加快建设发展新工科实施卓越工程师教育培养计划2.0的意见》则强调推动“大学生实习条例的立法进程”。若政策过度代替法律，可能导致法律规范的缺失或滞后，不利于建立清晰的产教融合法律秩序。