联合国推动全球南方数字能力建设的三条路径

在全球加速迈向数字社会的背景下，数字能力已成为影响国家发展潜力与促进社会公平的关键变量。相较于北方国家，全球南方在数字基础设施、技能人才教育与相关制度建设等方面普遍存在差距，数字鸿沟进一步扩大。联合国作为全球治理的重要平台，自2018年以来不断推动数字合作，发布《数字合作高级别小组报告》《数字合作路线图》《2022～2025年数字战略》等文件，明确提出“将数字转型作为实现包容性可持续发展的杠杆”。在各项政策倡议的引领下，联合国在资金项目、能力建设、制度协作等层面已逐步做出一系列具体行动。

资金与技术支持：以数字公共基础设施为核心直接干预

联合国开发计划署在《2022～ 2025年数字战略》中，明确提出“将数字转型嵌入发展合作的全过程”，并设立数字公共基础设施专项支持框架。这一框架强调通过资金、开源工具与本地化部署，直接协助南方国家建设可持续、可复制、可拓展的核心数字平台。以卢旺达为例，联合国开发计划署于2021年协助其建设了基于开源模块的“数字身份平台”，实现了对超过200万农村人口的身份登记与基本服务接入。该项目依托于数字公共产品联盟提供的技术资源包，并联合当地初创企业进行二次开发，具有成本低、拓展性强的特点。与此同时，联合国儿童基金会与数字公共产品联盟联合推动的“openIMIS”健康信息平台项目，已在孟加拉国和坦桑尼亚实现本地化落地，为数百万贫困人口提供了接入公共健康服务的数字路径。此类项目表明，联合国已逐步形成以平台化方式推动南方国家“数字底座”建设的操作模式。

能力建设与知识共享：推动技能培训并建立多边学习机制

全球南方国家普遍缺乏适应数字时代的专业人才。除基础设施的扶持之外，联合国秉承“授人以鱼不如授人以渔”的理念，在人才培养与知识传播方面的努力也十分突出。国际电信联盟通过“数字技能国家工具包”计划，面向全球南方的公务员、青年、女性和农村人口提供分级别、可翻译的信息通信技术技能培训材料。该计划依托联合国亚太经社会区域协调机制，目前已在柬埔寨、老挝和孟加拉国等地设立了超过30个数字学习中心。为回应“性别数字鸿沟”、促进数字包容，联合国开发计划署在柬埔寨开展了一项针对女性中小微企业主的“数字赋能项目”，通过模块化线上课程和线下辅导，提升其电商经营能力，帮助其接入脸书、WhatsApp等数字平台。数据显示，该项目实施一年内受益女性企业主达7000人，收入中位数增长超过35%。

在知识共享方面，联合国教科文组织推出“开放数字学习”计划，为发展中国家的大学和教师提供数字课程建设技术标准与教学资源共享平台，支持南方国家将数字能力建设纳入国家教育战略体系。此类措施在避免南方国家“再发明轮子”的同时，有助于形成南南合作式的本地创新循环。

制度建设与政策协助：支持南方国家建立本国数字治理框架

数字能力不仅关乎技术，更依赖制度化保障与治理机制建设。联合国秘书长古特雷斯在《数字合作路线图》中提出，“支持各国制定自主、负责任的数字政策框架”。此后，联合国相关机构已协助多个南方国家制定国家级数字战略或政策指南。在肯尼亚，联合国非洲经济委员会协助其制定了国家层面的非洲大陆自由贸易区数据实施战略，内容涵盖数据主权、跨境数据流动管理与公共数据开放等议题。该战略不仅整合了信息通信技术部、国家统计局与私营部门意见，而且被纳入该国“国家发展蓝图”中。在塞内加尔，联合国开发计划署通过国家驻地项目团队派遣数字顾问，直接参与该国“数字包容法案”的起草与公共咨询流程，确保边缘群体与农村地区的利益得到制度保障。此外，国际电信联盟、联合国贸易和发展会议等机构也持续推动“全球数字政策地图”计划，协助南方国家梳理数据保护、网络安全、数字税收等政策空白，提升制度匹配能力。这些制度建设措施从根本上推动了全球南方的数字主权意识与治理能力提升，确保其在技术快速导入的同时，保有政策主权和文化适配性，避免“技术殖民主义”风险。

亟待完善之处

联合国尽管在全球南方数字能力建设方面取得了一定成效，但仍存在一些问题和工作难点。例如，资源配置分散，各机构间协调性不足，导致某些国家在相似领域重复获得支持，从而形成效率浪费。对于部分项目，由于缺乏持续性融资机制，难以实现长期维护与定期更新。南方国家内部政治环境、官僚体系与技术基础的差异也影响了联合国项目的本地化适应程度。

对此，联合国可以采取以下几种措施予以完善。首先，强化“从发展中国家出发”的能力建设策略。联合国应当进一步健全“按需”服务机制，在制定数字发展项目时更加充分听取南方国家的本地需求。例如，在设计数字身份系统、教育平台或电商基础设施时，应将语言环境、文化因素、性别敏感性和政策承载能力等因素纳入考量。其次，当前联合国开发计划署、联合国贸易和发展会议、国际电信联盟和联合国教科文组织等机构的相关工作存在重复建设、数据割裂的问题，应当设立统一协调平台，对各类数字化援助项目进行归口管理、标准制定和成效评估。最后，在技术快速输出的同时，联合国应避免对本地政策空间造成挤压。未来应更多派遣“数字治理专家团”，协助南方国家进行本地法律制度梳理、数据主权风险识别与监管体系建设。同时，鼓励区域合作机制在数字规范制定中发挥更大作用，避免“全球规则本地缺席”的不平衡局面。

联合国在全球南方数字能力建设方面已迈出坚实步伐，逐步从倡议走向行动。未来，如何平衡技术输出与政策主权、全球规则与本地治理之间的关系，将成为联合国在数字领域新阶段的关键课题。

（作者分别为对外经济贸易大学国家开放研究院研究员、经济外交研究中心研究助理）