欧盟战略自主下防务一体化的进展与困境

【关键词】欧盟战略自主  欧洲防务一体化  美欧关系

自2013年欧盟官方文件中首次出现“战略自主”这一概念以来，欧盟对战略自主的追求愈发迫切。一方面，随着美国把战略重心从欧洲转移至亚太地区，特别是持“美国优先”理念的特朗普政府两次上台，欧洲需要在安全和防务方面更多地依靠自己；另一方面，欧洲地缘政治形势不稳，特别是乌克兰危机爆发后，欧盟在安全与防务方面的需求增加，欧盟对战略自主的追求也随之达到了新高度。2024年欧盟委员会主席冯德莱恩在其施政纲领中指出，未来5年的工作将聚焦于建设“一个真正的欧洲防务联盟”。防务一体化是欧洲一体化的重要内容，但长期以来进展缓慢。在新的安全形势下，欧洲防务一体化仍面临诸多挑战。

大变局催生欧盟对战略自主的迫切追求

战略自主已成为欧洲政治人物频繁提及的重要概念。欧洲联合的初衷之一是实现联合自强，通过一体化增强欧洲整体实力，避免成为任何大国的附庸。可以说，对战略自主的追求贯穿欧洲一体化整个过程。1950年法国曾提出建立超国家“欧洲防务共同体”的普利文计划，要求实行“统一财政、统一预算、统一指挥”的防务体系。[1]虽然当时没有明确提出“战略自主”这一概念，但其核心理念已蕴含在欧洲防务一体化建设目标中。然而，建立“欧洲防务共同体”的计划没有成功。此后，欧洲成立了西欧联盟（WEU），但很快就出现了空心化的问题，仅成为北约和欧共体之间的联络机构。由于北约的存在，欧洲在防务一体化方面面临诸多困难，欧洲的安全和防务很大程度上仍然依靠以美国为首的北约，实则是依靠美国。

冷战结束后，两极格局瓦解，欧盟试图成为国际政治舞台上的一极，发挥更大作用，而国际格局变动引发欧洲地区动荡也要求欧盟有能力应对挑战。在此背景下，欧盟试图强化成员国在安全防务领域的合作。1992年签署的《马斯特里赫特条约》把防务政策置于第二支柱“共同外交与安全政策”框架下，设立了维和、人道主义和救援任务等功能。面对苏联和南斯拉夫解体后出现的地区冲突及其他安全问题，欧盟曾试图自主解决，但由于自身军事实力不足，最终不得不依靠美国和北约。认识到自身缺陷后，欧盟在官方文件中提出“自主行动能力”和“行动自主性”概念，强调欧盟防务建设与自主行动能力的必要性。

2008年国际金融危机爆发后，欧洲面临多重危机，包括民粹主义思潮泛起、难民与外来移民冲击和周边安全形势恶化等，这些因素导致欧洲对外部威胁的感知明显增强。此后，美国奥巴马政府提出了“亚太再平衡”战略，谋划把战略重心从欧洲转向亚太，这让欧洲不得不思考美国战略重心转移之后自身的安全和防务问题。在这一背景下，“战略自主”逐渐成为欧洲政治人物频繁使用的概念。2013年欧盟委员会发布的《迈向更具有竞争力与效率的防务与安全领域》文件指出，欧盟必须承担起维护自身安全与世界和平稳定的责任，这需要欧盟具备一定程度的战略自主。[2]这是欧盟在其官方文件中首次提出“战略自主”概念。

2014年克里米亚事件爆发、2016年英国公投决定“脱欧”及特朗普当选美国总统，这些事件激发了欧盟对战略自主的迫切追求。2016年7月出台的《共同愿景、共同行动：一个更强大的欧洲——欧盟外交与安全政策全球战略》（EUGS）明确把战略自主作为欧盟的重要战略目标，提出为实现欧盟战略自主，成员国需要加强防务合作，推动防务合作规范化，建立“可持续、创新且有竞争力的欧洲防务工业”。[3]从这一文件来看，欧盟追求战略自主是为了维护自身安全，而欧盟防务合作也有助于提升其全球战略自主。[4]2017年9月，法国总统马克龙在索邦大学演讲时提出“欧洲主权”概念。2018年4月，他在欧洲议会演讲时再次提及这一概念，指出确保欧洲防务自主能力和发展共同战略文化的必要性。虽然马克龙没有提出“防务主权”的概念，但防务领域无疑是马克龙所主张的“欧洲主权”的首要领域。2019年，冯德莱恩在当选欧盟委员会主席后表示，在安全和防务领域，欧盟将更加自主，未来5年将建立成熟的欧洲防务同盟。

新冠疫情暴发后，依赖进口产品对欧盟各国造成的严重影响进一步凸显，其战略自主的内涵随之扩展。2020年6月，时任欧盟外交与安全政策高级代表何赛普·博雷利与时任欧盟内部市场委员蒂埃里·布雷东提出“一个团结、有弹性和主权的欧洲”概念，这一概念侧重于经济自主，但也涉及防务和媒体等领域。2021年2月，欧盟理事会分析和研究团队发表《战略自主与战略选择》，从经济和供应链角度探讨战略自主。乌克兰危机爆发后，欧盟对战略自主的追求更加强烈。2022年3月，欧洲理事会通过《凡尔赛宣言》，宣称要在国防、能源供应和经济方面加强战略自主，在欧盟内部通过合作实现防务自主，激励成员国在联合研发和联合军事采购方面进行合作，同时摆脱对俄罗斯的能源依赖，实现能源独立，并在原材料供应等领域摆脱对外依赖。

总体看，欧盟战略自主概念的内涵和外延呈现不断丰富发展的特征。从2013年到2016年，该概念主要集中在安全防务领域。从2017年到2019年，欧洲常在英国“脱欧”、特朗普执政和中国地位日益提升的地缘政治背景下使用这一概念。2020年新冠疫情暴发后，供应链保障成为战略自主概念的重要内涵。2022年乌克兰危机爆发后，战略自主概念逐步扩展到经济、科技、网络、供应链、能源、人工智能等几乎所有对外政策领域，[5]而安全防务无疑是欧盟战略自主的首要关切，欧洲防务一体化则是战略自主的重要目标。

欧盟对战略自主的追求推动防务一体化新发展

欧盟在官方文件中提出战略自主概念已有十余年，其间欧洲安全形势发生巨大变化，欧盟对战略自主的追求不断提升，欧洲防务一体化在各种力量推动下得到快速发展。

冷战结束后，欧盟虽然一直试图在安全和防务领域有所作为，但进展缓慢。1993年生效的《马斯特里赫特条约》创建“共同外交与安全政策”支柱，申明新的共同外交与安全政策将“适时地引向共同防务”。1999年6月欧盟理事会通过“欧洲安全与防务政策”，并于2001年在《尼斯条约》中得到确认。1999年12月，欧盟赫尔辛基首脑会议决定建立6万人的快速反应部队。欧盟于2007年签署的《里斯本条约》确立了“共同安全与防务政策”，涉及部署军事或民事特派团，设立兼任欧盟委员会副主席的“外交与安全政策高级代表”一职，并创设“永久结构性合作”（PESCO）框架。欧盟在共同防务领域取得了一些进展，例如建立三大防务部门、确立建军目标、出台《欧洲安全战略》等。但是，建立大规模快速反应部队的“赫尔辛基总目标”因为欧盟成员国既没有防务资源也没有足够的政治意愿而难以实现；《里斯本条约》提出的对欧洲防务一体化至关重要的永久结构性合作框架由于成员国态度分歧而长期未能有效实施。可见，欧洲防务一体化总体而言虚多实少，存在“期望与能力的巨大鸿沟”。

2014年克里米亚事件促使欧盟重新评估其面临的安全威胁。欧盟对战略自主和防务一体化的追求日益迫切，不论是民间还是官方都出现了建立“欧洲防务联盟”的声音。2015年2月，欧洲政策研究中心（CEPS）和德国艾伯特基金会合作发布由北约前秘书长索拉纳牵头的研究报告《更加联盟化的欧洲防务》。报告提出建立欧洲防务联盟的设想，认为其是防务一体化完成后的最终形态，应该包括“一致的战略进程和更有效的制度，更加一体化和可互操作的军队，共同的预算，以及一个统一和有竞争力的防务市场”。[6]德国在2016年7月发布的国防白皮书中提出适时重启“欧洲防务共同体”的构想。同年9月，法德两国国防部长共同起草“欧洲防务联盟计划”，欧洲议会也通过决议，要求欧洲理事会制定欧洲防务联盟框架。在此背景下，2017年底，欧盟激活永久结构性合作框架，并建立欧洲防务基金（EDF）。时任欧盟委员会主席容克在2017年“盟情咨文”中提出，希望到2025年能够形成一个成熟的欧洲防务联盟。[7]

永久结构性合作框架的激活是最近十余年欧洲防务一体化最突出的进展。永久结构性合作框架旨在改变以往欧盟内部双边与多边军事合作的混杂模式，使欧盟内部的防务合作更有效，是“有能力且有意愿深化防务合作的成员国之间达成的一项具有约束力的、有抱负的、包容性的合作框架”。[8]其目标是围绕一些具体的、大体量的重点项目，将有意愿加强防务建设与合作的国家聚集在一起。这种合作是成员国之间的自愿合作，最终决策权仍然保留在成员国手里。未参与合作的欧盟成员国在符合标准的情况下可以申请加入，而已经参与合作的成员国也可以选择自行退出。永久结构性合作框架还明确了参与国必须履行的五方面约束性义务，包括防务开支、防务设施、能力建设、军事工业以及在欧洲防务局下的合作。这一框架有助于欧盟摆脱因成员国意见分歧和能力差异而造成的防务一体化受阻，鼓励一部分国家率先开展防务合作，形成示范效应，最终带动防务一体化整体发展。时任欧洲理事会主席图斯克高度称赞永久结构性合作框架，认为它是半个多世纪以来欧洲防务合作梦想的实现。

欧洲防务基金的建立旨在促进欧盟成员国之间的国防研究和开发合作。其目标是推动欧盟企业和研究机构在最先进和可互操作的国防技术和设备研究开发方面的合作，提升欧盟在国防工业领域的创新潜力和竞争力，进而增强欧盟及其成员国的战略自主和复原能力。此前，欧盟在防务研发领域合作不足，据欧盟委员会估算，欧盟国防科研总投资中仅有9%为联合投入，导致欧盟各成员国每年重复投资金额多达250亿至1000亿欧元。为解决这一问题，欧盟于2017年设立欧洲防务基金，并实行两项先导计划：“防务研究预备行动”（PADR）和“欧洲防务工业发展计划”（EDIDP）。前者在2017—2019年实施，累计向18个国防研发合作项目投资0.9亿欧元；后者在2019—2020年累计向42个防务研发合作项目投资5亿欧元。两个项目均已完成并取得成效。2021年6月30日，欧盟委员会举行线上会议，正式启动欧洲防务基金，并通过了2021—2022财年的首批11.7亿欧元投资计划，最终筛选出61个项目作为首批受资助项目。这些项目共涉及26个欧盟成员国的692家法人实体，平均每个项目有来自8个欧盟成员国的18个实体参与，法国、德国、意大利、西班牙等传统强国为主要参与者。欧洲防务基金2021—2027财年总预算为80亿欧元，其中27亿欧元用于防务研究合作，53亿欧元用于产能开发合作，以补充各国的投资。

2022年乌克兰危机爆发后，欧盟出台大量政策文件，设计各种政策工具，推动欧洲防务一体化发展。这种推动作用首先体现在欧盟为援助乌克兰而采取的具体措施上。一是激活欧洲和平基金。欧洲和平基金成立于2021年3月，是一个非预算融资机制，即由成员国直接融资，而不是由欧盟预算划拨，用于向第三方国家、地区或国际组织提供安全与防务方面的财政、技术和物资支持。在乌克兰危机爆发后的第四天，欧盟就同意动用该基金向乌克兰提供致命武器和其他援助，这是欧盟首次对外援助致命武器。时任欧盟外交与安全政策高级代表博雷利认为这打破了禁忌，也有学者认为这不但在法律层面，而且在观念层面都是一种突破。[9]二是成立欧盟乌克兰军事援助团。经欧洲理事会同意，欧盟乌克兰军事援助团于2022年11月正式成立，这是欧盟共同外交与安全政策框架下的首个援助团。欧盟有24个成员国参与提供训练模块和军事人员，仅2023年接受训练的士兵就达3万人，到2025年末这一数字预计能够达到7.5万人。三是设计援助乌克兰军火的三个渠道。第一个渠道是通过欧洲和平基金提供10亿欧元，利用成员国现有的军火库存赠予乌克兰武器；第二个渠道是通过欧洲和平基金提供另外10亿欧元，联合购买欧洲国防企业的军火交给乌克兰；第三个渠道是2023年5月3日，欧盟委员会通过《支持弹药生产法案》，以增强欧盟军火生产能力，为乌克兰供应军火。