欧盟对华关系安全化与中欧合作路径探析

【关键词】中欧关系  欧盟对华关系  安全化  战略自主

乌克兰危机爆发后，欧盟面临前所未有的地缘政治压力，其在经济和外交领域陷入困境，对外关系呈现多方面变化。为了应对当前出现的新挑战新变数，欧盟一方面积极推进战略自主，力图在防务安全、能源安全等领域提升自主能力；另一方面反思既有的对外政策及其实施路径，推动大国关系再平衡。在此背景下，欧盟对华关系作出一定程度的调整。具体而言，欧盟以“三重定位”重新审视对华关系，有意将一些非安全议题安全化，力图保持对华竞争优势。这种行为在短期内给中欧关系发展增加了不确定性。

欧盟对华关系安全化的表现

从实践角度来看，欧盟对华关系呈现出一种明显的安全化趋向，具体表现在如下方面。

一是基于对华认知和关系定位的变化，欧盟逐渐将中国视为对自身安全的挑战。冷战结束以来，欧盟与中国之间经济往来密切、合作持续深化，双边关系稳步发展。2003年，中欧建立全面战略伙伴关系。然而，随着国家间实力对比的变化和大国战略竞争的加剧，欧盟的战略定位发生改变，其地缘政治转向导致对华关系随之作出调整。在2016年发布的《对华新战略要素》中，欧盟表示其对华战略的基础是积极的伙伴关系，并以建设性的态度来面对双方互动中出现的分歧。[1]仅过3年，欧盟就在《欧盟—中国战略展望》中提出“中国提供的机遇和挑战正在发生转变”，认为以中国为代表的一些国家在欧盟战略性领域（如5G技术）的投资，给欧盟安全带来很大挑战。在此基础上，欧盟形成了对华关系的“三重定位”，即在气候变化等目标趋同或需要利益平衡的领域是“合作与谈判伙伴”，在经济技术领域是“竞争者”，在治理模式领域是“制度性对手”。[2]自2020年起，欧盟通过“5G安全工具箱”（5G Toolbox）建立统一的网络安全评估体系，允许成员国限制或禁止所谓“高风险供应商”（如华为）的参与。[3]2021年，欧洲议会冻结《中欧全面投资协定》，并于2023年通过《对华关系报告》，提出为保障开放战略自主和欧洲核心价值观，需要对中国采取一种新态度，并以各类政策手段确保自身免受所谓的“胁迫”。[4]

二是在经贸等务实合作领域，欧盟愈加以安全化视角解读对华关系。长期以来，经贸合作被认为是中欧关系的“压舱石”和“推进器”。中欧经贸往来也具有一定韧性。即使在新冠疫情的影响下，中欧贸易额依旧显著增长，并于2022年达到8473亿美元的新高。[5]然而，乌克兰危机等地缘政治矛盾激化，干扰了中欧关系，欧盟对华关系中的防范与竞争程度加剧。这种趋势表现为欧盟逐渐放大中欧经贸关系中的部分问题，更加关注自身的经济安全，强调贸易逆差、原材料依赖、供应链安全等问题。对此，欧盟在搁置10年后加速推动《国际采购工具》条例的立法进程，该条例最终于2022年8月正式生效。欧盟启动此条例的实质是借立法手段限制第三国企业参与欧盟战略领域的公共采购，将经济议题安全化。2024年，欧盟委员会启动《国际采购工具》框架下的首次调查，中国被列为重点对象之一。[6]2024年欧盟发布的《竞争力报告》也将中国作为关注焦点，提出中国企业与欧元区出口商有直接竞争的市场范围高达40%。[7]同年通过的《关键原材料法案》指出，欧盟在稀土等关键原材料进口对华形成高度依赖，应采取措施“去风险”。[8]欧盟委员会宣布对进口自中国的电动汽车发起反补贴调查，这表明其认为需要重新审视经贸议题在中欧关系中的“压舱石”作用。

三是高科技领域的对华关系逐渐转向技术防范和出口管控。首先，在高端技术出口方面，欧盟明显加强了对华管控。2024年，荷兰政府在美施压下要求限制阿斯麦对华出口极紫外线光刻机等先进设备，成为中欧高技术合作被迫“断链”的标志性事件。随着乌克兰危机延宕加剧，欧盟于2025年5月宣布对俄罗斯实施第17轮制裁。而制裁清单中涉及的7家中国企业与机床制造、激光设备、无人机引擎等关键技术领域密切相关。其次，在外资审查与并购方面，欧盟以“国家安全”为由强化对中资科技企业的投资审查机制，并限制欧盟企业对华关键技术领域投资，还强化对军民两用技术的出口管制，防止技术流向中国军事领域。例如《国际采购工具》条例启动后，欧洲部分高新技术医疗器械因军民两用等原因禁止出口到中国。[9]最后，在研发合作上，欧盟强调减少与中国科研机构在人工智能、生物技术等敏感技术领域的合作。[10]与此同时，欧盟转而加强与美国、日本、韩国等盟伴国家的联合研发，如七国集团框架下的量子计算合作等。[11]

欧盟对华关系安全化的驱动因素

提高自身高端技术及相关产业竞争力、在关键原材料等方面对华“去风险”、配合美国对华科技遏制等是欧盟对华关系安全化的主要动因。

第一，在科技创新和高端产业价值链领域提升欧盟竞争力。随着物联网、大数据、人工智能、云计算和5G等技术的突破，欧盟意识到亟须通过自身技术创新和限制中国技术进步等方式保持竞争力。2015年欧洲议会发布《工业4.0》文件，明确第四次工业革命目标。文件与“欧洲数字议程”等政策呼应，旨在推动欧盟整体工业数字化转型以及在未来制造业领域的战略自主。同年，中国发布《中国制造2025》，着眼应对全球制造业革新，抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，推动制造业转型升级，旨在向高附加值产业链领域迈进。欧盟及其成员国在中国发布《中国制造2025》计划后，有选择性地将中欧之间正常的技术合作和投资活动安全化。例如，2016年，德国政府以“产业政策风险”为由，否决福建宏芯基金收购德国半导体公司爱思强；自2018年起，欧盟部分成员国以“安全风险”为由，多次对华为设备展开调查，并向运营商施压替换华为5G设备。

第二，欧盟要求在关键原材料和供应链依赖等方面对华“去风险”。乌克兰危机爆发后，中国坚持客观公正立场并保持与俄罗斯的正常经贸往来，这遭到美西方国家的无端指责和抹黑。欧盟于2022年3月出台《安全与防务战略指南》，将中俄并列为“评估外部安全的重要对象”。[12]2023年3月，欧盟委员会主席冯德莱恩就中欧关系发表所谓“原则性讲话”，称欧盟不希望与中国“脱钩”，但需要平衡与中国的关系，特别指出中国在乌克兰危机中的表现对中欧关系具有决定性影响。[13]2023年6月，欧盟委员会发布《欧洲经济安全战略》，指出在乌克兰危机持续的背景下，全球地缘政治风险加剧，为保障欧盟经济安全，就“去风险”提出11项具体措施。[14]此后，欧盟将中欧之间正常的经贸往来有选择性地安全化，试图在关键原材料方面对华“去风险”。2024年3月，欧盟通过《关键原材料法案》，与澳大利亚、非洲等第三方建立伙伴关系，分散原材料供应来源，重点减少对中国的所谓“依赖”。《关键原材料法案》和同年5月通过的《净零工业法案》均将产供链保护与价值观捆绑，对中国优势产业建立关税或非关税壁垒。除此之外，欧盟还通过“全球门户”计划投资非洲、拉美等地区，推动供应链多元化布局，提升供应链韧性。

第三，美国对华战略外溢强化了欧盟对华关系的安全化逻辑，促使其配合美国构筑对华科技遏制的“小院高墙”。鉴于欧盟深度嵌入跨大西洋同盟体系，其战略和政策调整与美国对华遏制倾向存在一定的同步与响应，尤其是在高技术与关键产业链领域，表现出对美战略跟随、规则趋同与政策联动的多重路径，从而使对华合作领域的“非安全议题”安全化。首先，欧盟对华战略在认知与方向上呈现出与美对华战略叙事的趋同。拜登政府通过构建排他性技术联盟，如“芯片四方联盟”和升级出口管制等，筑起对华科技遏制的“小院高墙”，以限制中国在半导体、量子计算、人工智能等前沿领域的获取能力。欧盟随即出台《欧洲经济安全战略》《关键原材料法案》等政策文件，配合美国对华“去风险”政策，并通过风险评估界定对华合作的边界，从而在政策和舆论层面强化对中国科技实力的所谓“威胁性”叙事。其次，在具体政策执行中，欧盟主动追随美国实施高技术管控与产业链重构，通过审查机制、出口管制和投资筛查等手段对华展开技术防控。例如，在美国2019年出台对华“实体清单”限制后，欧盟要求将华为等设备供应商排除在欧盟5G网络建设供应链之外。同时，欧盟为响应美国对华技术封锁，严格遵守《瓦森纳协定》，审查量子计算、人工智能和生物技术等前沿领域的对华高科技出口。[15]2023年后，欧盟在美欧贸易和技术委员会（TTC）框架下，进一步收紧对华半导体、人工智能等技术的出口管制。

第四，欧盟试图争夺对全球南方国家的影响力。根据国际货币基金组织数据，2024年全球南方国家经济总量的全球占比超40%。同时，全球南方国家在技术和产业链领域的自主能力亦显著提高，出现了全球南方国家内部的技术转移和产业链循环。例如，中国青山集团在印度尼西亚投资建设镍矿冶炼、不锈钢生产和新能源材料制造，助力印度尼西亚从原材料出口向高附加值制造转型。随着自身科技、教育和工业水平的提高，新模式对旧有的北南技术转移和北南产业链循环模式带来冲击。这一发展态势引起欧盟的警觉，为了争夺在全球南方国家的市场和影响力，欧盟在全球南方国家聚集的东南亚、非洲等地有针对性地推进项目合作。目前，欧盟“全球门户”计划约半数投资项目在非洲，提升欧盟对非影响力是该计划的目标之一。2022年12月，欧盟与东盟首次举行领导人峰会，欧盟加大对东盟“创造性合作”和拉拢力度，加速与东盟、印度等签订自贸协定，以对冲中国在该地区的经济影响力。出于对华关键原材料“去风险”等经济安全的考虑，欧盟连同美日构建以玻利维亚、阿根廷和智利等拉美国家为代表的“西半球供应链同盟”。[16]

欧盟对华关系安全化的限度

从历史渊源看，欧盟对华关系安全化服从于美国在二战结束后建立的世界政治经济秩序，从属于美国主导的全球科技和产业链分工。在有23个成员国同为北约成员的情况下，欧盟的对外战略决策必然受到跨大西洋关系的制约。美国综合国力的相对下降和全球南方国家的崛起加速推动欧盟追求战略自主。欧盟战略自主也因应全球政治经济格局新变化，同步调整对华关系。从欧盟属性看，作为高度一体化的地区组织，欧盟对华关系安全化是内部多元利益博弈和应对外部压力的综合体现。多主体多样的利益诉求难以形成一致立场又决定了欧盟对华关系安全化的限度。

其一，中欧实力对比变化是观察欧盟对华关系安全化限度的重要视角。在较长时间内，中欧在市场、技术、产业链和人力要素等方面形成良好互补态势。2024年，中国和欧盟互为第二大贸易伙伴，双方贸易总值超5万亿元，占中国外贸总值约13%。[17]虽在人权等方面存在分歧，但有经贸关系作为“压舱石”，中欧关系中分歧和竞争的一面得以有效管控。中国式现代化的成功实践引领全球南方国家发展，而全球南方国家的群体性崛起正在重塑国际政治经济秩序，欧盟逐渐认识到自身的科技和产业优势大幅减弱，试图通过阻碍中国的科技进步，限制中国的贸易和投资增长。但欧盟从中欧经贸往来中仍然获益巨大，其在绿色能源等方面又需要与中国合作。因此，对华关系的“三重定位”充分反映了欧盟复杂且矛盾的心态：基于现实利益考量，欧盟在一些领域与中国继续开展合作，但出于对自身实力下降和影响力减弱的担忧，又将中国视为竞争对手。具体议题的分歧和竞争不能改变中欧关系的基本面，“中欧关系的正确定位应当是伙伴，主流基调应当是合作”。[18]