社会共治视角下我国农村儿童食品安全治理体系框架与机制探索
作者: 李佳洁 彭亚拉 唐晓纯
摘要:目的:构建农村儿童食品安全社会共治体系框架,保护农村儿童食品安全,促进儿童健康。方法:基于文献调研和课题组实地调研结果,综述了农村儿童食品安全社会共治主体参与现状与问题,基于跨界治理理念从政府、市场、社会、学校、监护人五大主体明确了共治儿童食品安全的着力点和重点。结果:构建了基于多维子目标的农村儿童食品安全社会共治体系框架,分别建立了以遏制不安全食品为目标、以提供安全优质食品供给为目标、以保障校园食品安全为目标、以提高儿童食品安全素养为目标的4个社会共治分体系,并进一步讨论了每个分体系下政府、市场、社会、学校、监护人五大主体之间开展跨部门、跨边界、跨公私的共治合作路径和实现机制。结论:本研究为构建我国农村儿童食品安全社会共治体系提供了宏观框架,梳理了共治主体之间在不同共治体系下的合作机制,可助力提升农村儿童食品安全治理成效、保障农村儿童身体健康。
关键词:食品安全;社会共治;农村儿童;治理体系儿童食品安全问题是典型的社会公共问题,儿童群体的特殊性和食品安全风险的多样性决定了儿童食品安全问题是风险社会情境中典型的“棘手问题”,特别是我国广大农村地区,食品质量低劣的普遍性和食品安全隐患的高发性并存[1-3]。不洁的散装食品、“五无食品”、山寨食品、过期食品、小摊贩食品和久置变质食品对农村儿童的健康形成巨大威胁,农村儿童因食用这些食物而发生中毒甚至死亡的事件已被多次报道[4-5]。农村儿童食品安全治理具有迫切性,是中国食品安全治理应探讨的核心问题之一,更关乎国家未来国民的素质。
2017年党的十九大报告中首次提出“社会治理”的概念,并进一步强调要“打造共建共治共享的社会治理格局”,强调公共事务管理应由单一权威监管模式向多中心协调配合模式转变,强调要协调政府组织、社会组织、基层自治组织、市场组织等多元主体共同治理,补齐短板,实现互利共赢 [6]。特别是对于我国农村地区食品安全治理紧迫性和常规监管资源有限性并存的情势下,单纯依靠“专项整治行动”无法破解监管困境[7],亟需走共建共治共享的社会共治之路。食品安全社会共治的理念自被提出开始,构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局,已成为基本共识。我国素有动员社会力量的传统,充分调动多方积极性,在食品安全领域形成“人人参与、人人尽力、人人享有”的氛围看似是很容易的事,然而从多年的实践结果来看,实现食品安全社会共治的有效路径始终处于探索之中[8-9]。
基于以上背景,本研究从探讨农村儿童食品安全社会共治主体参与现状及问题这一议题入手,探索在社会共治视角下如何构建农村儿童食品安全治理体系,基于跨界治理理念从政府、市场、社会、学校、监护人五大主体明确共治儿童食品安全的着力点和重点,最终提出我国农村儿童食品安全社会共治体系的策略框架及机制保障,为精准保护农村儿童健康提供政策建议。
1农村儿童食品安全社会共治主体参与现状及问题
1.1农村儿童监护人参与儿童食品安全社会共治的现状
与问题儿童监护人是保护儿童食品安全最坚定的命运共同体,是儿童食品安全社会共治最重要的参与主体 [10]。然而,我国农村儿童监护人参与儿童食品安全社会共治仍存在很多现实问题。首先,农村儿童监护人存在农村消费者具有的共性问题,即食品安全意识普遍淡薄, “价格优先”的观念和对食品安全风险的漠视无法对生产经营者的违法违规行为形成倒逼机制[11];其次,由于农村生活圈属于“熟人社会”,村民极少通过投诉举报维护自身权益,而且“投诉了也没人管”的观念普遍存在[12]。除了以上2个一般原因,我国农村儿童监护人参与儿童食品安全社会共治的困境还表现在儿童监护人类型复杂,无法为农村儿童建立关键保护屏障和提供必要的食品安全家庭教育。根据民政部2018年的统计,全国农村仍有697万留守儿童,他们正在接受着隔代监护、亲戚监护等多种监护类型。不少研究已指出农村留守儿童比非留守儿童具有更低的食品安全认知,更倾向于选择和食用不健康食品[13-15]。因此,要想发挥农村儿童监护人的家庭教育作用,需要首先依靠社会共治的力量对儿童监护人进行必要的教育干预和风险交流,帮助监护人提高食品安全素养,阻断代际负面影响。
1.2农村学校参与儿童食品安全社会共治的现状与问题农村学校是农村儿童食品安全社会共治的另一重要主体,特别是当农村监护人保护儿童食品安全的功能缺失时,学校就成为重要的补充力量[16]。农村学校目前主要通过两个方面参与儿童食品安全社会共治,一是辅助政府监管部门,参与校园周边食品安全监管,限制学生购买和食用高风险食品;二是发挥学校的教育功能,向农村儿童开展食品安全学校教育。笔者研究团队曾对我国7省10所农村小学的校长和教师代表等进行了深入访谈,结果发现,首先,农村学校对学生购买和食用高安全风险的“五毛小零食”的限制和教育作用有限。被访谈的校长表示,学校可以管理校内小卖部售卖的食品安全,但却很难干涉校门外小摊贩和商店食品安全问题,只能通过禁止将零食带进学校、教育学生不要买垃圾食品、没收垃圾食品等方式来改善现状,然而效果不佳,需要协同治理。其次,在食品安全学校教育方面,农村学校缺乏系统性的教授过程。对学生食品安全教育主要以制作宣传海报、举行安全教育班会等不定期的活动形式为主,而食品安全课程教育仅在四年级《科学》课的一个章节里有相关介绍,缺乏系统性的授课过程。而且笔者调查发现九成以上的农村小学科学课教师都是由语文或数学教师兼任的,他们有限的食品安全知识也限制了课程讲授效果。因此,农村学校发挥食品安全学校教育的功能也需要其他主体的支持和帮助。
1.3社会力量参与农村儿童食品安全社会共治的现状与问题近年来中国儿童少年基金会、食品行业协会、非政府组织、媒体以及专家学者等多方社会力量成为保护城乡儿童食品安全的重要参与者,主要做法包括行业协会发挥智库功能、媒体举报食品生产经营违法行为、社会组织开展食品安全科普教育活动等。例如,2016年,中国儿童少年基金会、中国营养保健食品协会联合食品企业开展公益项目“全国儿童食品安全与健康守护行动”,截至2020年,已向575所农村学校捐赠了食品安全教育电子资源包。中国人民大学彭亚拉副教授团队2017年编写《小学生膳食营养与食品安全读本》,尝试为农村小学提供食品安全教育课程范式。然而,从总体上非政府组织、行业协会、媒体、专家等社会力量虽积极保护农村儿童食品安全,但整体力量薄弱,参与形式单一且较难持续。
以村委会为主体的村民自治组织是我国农村地区重要的组织形式,其根植于乡土,是最了解村域具体问题的一线组织,是协助基层监管部门开展食品安全治理的重要支撑力量。然而,吴林海等[17]研究发现,我国村民自治组织发展水平的参差性和乡村熟人社会的关系阻力影响了其参与食品安全风险治理的程度。媒体暗访和曝光已经成为食品安全社会共治的重要一环,是政府遏制不安全食品的重要合作伙伴。然而,谢康等[18]指出,媒体有效参与食品安全社会共治的重要前提是食品生产经营者具有感知声誉损失的高敏感度,而我国农村地区面临的是大部分食品生产经营者并不在乎企业声誉受损,导致媒体无法获得充足的社会收益回报,那么当媒体参与社会共治的社会成本高于其参与的社会收益时,媒体就缺乏参与共治的动力。
1.4食品企业参与农村儿童食品安全社会共治的现状与问题食品企业参与儿童食品安全社会共治的主要方式是通过设立公益基金,联合其他社会组织合作参与农村儿童食品营养与安全科普活动。然而,由于社会对食品企业的普遍印象是产生食品安全问题的来源者,所以企业越积极承担社会责任,反而越加重人们的这种执念[19],参与效果不佳。
基于以上对于社会共治主要主体参与农村儿童食品安全治理的现状分析,可以看出我国农村儿童食品安全共治主体的参与形式单一,参与机制不明确,导致主体缺乏参与的长期性和持续性,而主体本身能力限制和主体之间缺乏合作性也极大影响了参与效果,因此,迫切需要建立针对农村儿童食品安全社会共治体系框架,确保社会共治体系的协同治理功能。
2社会共治视角下我国农村儿童食品安全治理体系的策略框架与机制探索食品安全社会共治是食品安全治理领域中少有的激励型政策工具,以Ostrom为代表的多中心社会治理理论、复杂适应性系统理论以及信息经济学和制度经济学共同构成了食品安全社会共治的理论基础[12]。陶希东[20]将跨界治理定义为跨越政府、市场、社会三大领域边界的合作性管理理念,应至少包括政府部门之间的跨部门治理和政府与市场、社会之间的跨公私合作伙伴治理等方式,按照信任、沟通、合作、伙伴、契约的原则,通过构建政府—市场—社会之间的公私合作伙伴关系,整合政府、社会、市场三方资源,发挥各自优势,实现多赢目标。而对于儿童食品安全治理来说,儿童监护人和学校是两个特殊的参与主体,儿童监护人的参与行为将极大影响社会共治效果,学校则是实施社会共治的重要平台,二者需要特别提出。因此本文在跨界治理理论提出的政府、市场、社会三大领域跨界合作的基础之上,将跨界主体的范围拓展到政府、市场、社会、学校、监护人五大领域边界,由于农村儿童监护人的特殊身份,特将其设立于保护农村儿童食品安全的内核圈,推动儿童监护人成为保障社会共治有效运转的内在支撑力。
跨界治理理论中,跨界治理机制主要包括3个方面,分别是具有共同约束力的规则制度、非正式的以“人际交往”为核心的社会资本、多中心多边的网络化组织体系[20]。因此,首先,农村儿童食品安全社会共治体系需要在体系中每一对合作方之间确立具有共同约束力的规则制度和机制支撑,降低跨界治理的社会成本,提高相关利益群体的参与预期,促进其持续参与农村儿童食品安全的社会管理过程;其次,儿童食品安全的社会共治不仅仅是教条的制度和政策,保护儿童健康更具有社会公益性质,特别是在农村“熟人社会”的环境下,应充分发挥以“人际交往”为核心的社会资本力量,例如推动当地村民组织的参与积极性,推动当地食品企业与政府、学校的跨界合作,发展企业的地缘情结,促进跨界合作的稳定性;第三,农村儿童食品安全社会共治框架应该建立多中心多维度的网络化组织体系。不同于以往研究中仅以协助政府部门发现违法行为为单一目标的食品安全社会共治体系框架,鉴于农村儿童食品所处环境特征和儿童特殊的身份特征,儿童食品安全社会共治体系应建立在多目标共赢的基础上。基于以上分析,本研究构建了我国农村儿童食品安全社会共治体系框架(图1),将社会共治体系分解成4个社会共治分体系。
2.1以遏制不安全食品为目标的农村儿童食品安全社会共治分体系通过多方力量进行资源补充,减轻政府食品安全监管压力,提高食品安全监管效率,惩罚遏制不安全食品的出现,是我国食品安全社会共治最主要的目标。鉴于我国农村食品市场环境的严峻性,政府的强制性政策工具仍然是最为重要的惩治手段,因而在以遏制不安全食品为目标的社会共治体系中,政府监管部门仍然处于不可替代的核心地位,其他社会主体的参与方式主要是通过向监管部门提供重要的信息资源,消除行政治理容易受到的信息不对称的弊端,从而提高基层监管部门发现问题并采取措施的效率,这也是我国目前食品安全社会共治最主要的做法[13,21]。以遏制不安全食品为目标的农村儿童食品安全社会共治分体系组成见图2。
农村监护人参与儿童食品安全社会共治的机制应是最直接的利益机制,具有比一般村民更强的共治动力和责任感。因此,政府监管部门应首先将农村儿童监护人这样一特殊的消费群体动员起来,集中力量重点提高儿童监护人的食品安全风险意识和发现问题的方法,让儿童监护人有意识并有能力发现食品安全风险,积极向基层监管部门提供违法行为的线索。农村学校虽然以保证校内学生食品安全为主要职责,无权管理校外食品的售卖情况,但由于学校对自己周边的环境更为熟悉,更容易向基层监管部门提供有效的校园周边食品安全违法信息,改善基层监管部门信息不对称的状况,及时遏制校园周边不安全食品的出现几率。为确保学校参与儿童食品安全社会共治的长期进行,可以采取鼓励机制对学校发现校园周边食品安全违法行为的做法进行奖励。
此外,政府监管部门需要对村民自治组织实施扶持机制,主动介入并帮助提高村民自治组织协同治理水平,同时注意保护组织中参与者的合法权益,解除村民自治组织参与食品安全治理的后顾之忧。而为了保持媒体参与农村儿童食品安全共治的积极性,政府部门要考虑建立媒体参与的社会收益机制,除加大对违规行为的直接惩罚力度外,还可通过增加违规者在农村熟人社会中的违规知晓度等方式,提高违规者社会声誉损失的感知风险水平。