从烟盒锡纸到法律条文：基层声音“参与”食品安全治理

中国基层立法联系点的独特优势在于：既保留“自下而上”的民意活力，又通过人大系统的专业化过滤，避免民粹化风险。

一张烟盒锡纸引发的立法

2025年3月1日，新修订的《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》正式实施。其中第四十条“三年禁入”条款的诞生，竟始于一位82岁退伍老兵写在烟盒锡纸上的120字建议。这一看似偶然的事件，折射出中国基层民主立法的深刻变革，更揭示了民众参与如何从“基层声音”升级为“制度性力量”的治理逻辑。结合自身参与基层“人大代表”“食品安全”主题周周行系列活动，更加感受到国家对食品安全问题的高度重视。

事件背景：一场“草根智慧”与“立法机器”的对话

陈俊清，一位曾参与对越自卫反击战的退伍老兵，2003年从湘乡市某单位退休后，始终保持着军人特有的敏锐与责任感。2024年9月，他在社区公告栏看到《湖南省食品小作坊管理条例（修订草案）》的征求意见通知，立刻联想到孙子常因食用校外摊贩食品而腹泻的经历。彼时距离意见截止仅剩3天，手边无纸可用的他，果断撕下烟盒内的锡纸，用圆珠笔写下：“食品安全很重要……要加大处罚，比如卫生有问题的，马上吊销营业执照；已吊销的，规定若干年以上不准再开店。”

这张褶皱的锡纸经社区书记张先林递交至湘乡市人大常委会，最终被湖南省人大采纳为条例第四十条的核心内容——“吊销许可证者三年内不得再入行业”。更令人感动的是，这张锡纸原件被收入“人民代表大会制度湖南实践展”，成为“开门立法”的象征性物品。

重要议题：基层参与如何突破 “立法壁垒”？

陈俊清的故事绝非孤例。据统计，2024年，湖南省各基层立法联系点为40余部法律草案和省本级地方性法规草案，征集到意见建议3万余条，向立法机关报送意见建议近3000条，一条条来自基层群众的“金点子”，变成推动高质量立法的“金钥匙”。但更多的民众获悉参与立法的机会较少，主要有两方面原因：

一是渠道壁垒：传统立法依赖专家论证、部门提案，普通民众常因“不知向谁提”“不懂如何提”而“消失”。正如陈俊清老人最初感慨：“立法是专业的事，没想到我这老百姓也能参与。”

二是技术壁垒：民众建议多基于感性经验，如何转化为具备科学性与可操作性的法律条文？例如，老人提出的“若干年禁入”被专业化为“三年禁入”。

全球经验可以适当参考和借鉴

这类“草根提案”模式在国际上也有相对应的情况。欧盟在制定食品安全法规时，广泛征求公众意见。例如，《欧盟通用食品法》的修订过程中，通过公开听证会、在线问卷等方式，收集消费者、企业和其他利益相关方的意见，确保立法的科学性和民主性。日本“町内会”将社区意见直接纳入《食品标识法》修订议程。对比可见，中国基层立法联系点的独特优势在于：既保留“自下而上”的民意活力，又通过人大系统的专业化过滤，避免民粹化风险。

科学真相：被误读的“食品安全”与“技术鸿沟”

技术解析：生产线上的“无辜残留”——何为“原料带入”？

在食品工业中，“原料带入”是一个被广泛忽视却至关重要的概念。以某知名零食企业生产线为例，其代工厂同时为多个品牌生产不同配方的薯片：A品牌要求纯红薯淀粉，B品牌则允许添加木薯淀粉。尽管每次更换产品前会进行设备清洗，但受限于现有技术，微量木薯淀粉仍可能残留在设备缝隙中，进而混入下一批次A品牌产品。这种现象被称为 “非故意交叉污染”，而非企业主观故意。

根据中国检验检疫科学研究院发布的《SN/T 5522-2023 食品中植物源性成分检测方法》，采用实时荧光PCR技术可检测出0.1%的木薯淀粉基因残留。然而，该方法仅能定性（是否检出），无法定量（残留量占比）。例如，某次抽检中，A品牌薯片检测出木薯基因，但实际含量不足0.05%，远低于国家标准中“标签需标注成分”的1%阈值。类似这一情况却被一部分自媒体渲染为“以次充好”，有时可能导致企业陷入舆论风波。

数据支撑：限量值的科学逻辑与公众认知偏差

食品安全标准的制定遵循“剂量决定毒性”原则。以两类争议物质为例：

（1）丙烯酰胺：广泛存在于烘焙、油炸食品中，国际癌症研究机构（IARC）将其列为2A类致癌物，即可能对人类致癌。但世界卫生组织（WHO）指出，人类通过食物摄入的丙烯酰胺剂量（日均0.3-2.0μg/kg体重）远低于动物实验中致癌剂量（50-200μg/kg体重），因此未设定限量标准。

（2）多环芳烃：北京烤鸭表皮中多环芳烃含量约为1.2μg/kg，而欧盟标准为5μg/kg。按人均年消费烤鸭1.5公斤计算，摄入量仅为安全阈值的0.3%。

这些数据在一定层面已表明，检测出危害物质≠存在安全风险。然而，某舆情监测平台数据显示，在“食品安全事件”热搜中，很多案例实质为“检出无害残留”，却被误读为“有害食品”。

法律界定：瑕疵与违法的“分水岭”

《中华人民共和国食品安全法》第150条明确规定，食品安全问题需满足“对人体健康造成急性、亚急性或慢性危害”的要件。例如，某消费者购买的食品存在标签瑕疵，但法院认为该瑕疵不影响食品安全且未对消费者造成误导，仅支持退货，不支持十倍赔偿。

对比日本《食品标识法》，其第6条增设“技术豁免条款”（ 加工助剂和生产带入品、营养强化剂、小包装食品、转基因成分豁免和临时性豁免等）：若企业能证明成分偏差源于不可控的生产条件（如生产带入品），且含量低于安全阈值，可免于处罚。

科学与法律的协同困境

公众对“绝对安全”的期待与科学“风险可控”的现实之间，存在一定鸿沟和一些误会。如苏州城市学院《营养与食品卫生学》课程教学团队，在苏州吴中越溪教育园的一项消费者调研显示，73%的受访者认为“检出即有害”，仅有不到10%了解“限量值”概念。这种认知偏差，恰被部分职业打假者利用：通过高灵敏度检测仪器“捕捉”痕量成分，再以“食品安全”为名“发难”，实质是借技术优势制造恐慌。

基层的局限：如何避免“声音淹没”与“情绪化建言”？

信息不对称带来的挑战，即当“误解”演变为“恐慌”：2019年3月，成都七中实验学校被曝光食堂存在食品安全问题，部分家长在网络上发布所谓“发霉的肉”“过期食品”等照片，引发社会广泛关注和愤怒情绪。尽管相关部门迅速介入并公布调查结果，但部分家长和网民仍对调查结果表示质疑，认为存在“学校与监管部门勾结”等问题。事件中，信息的不对称和公众的集体情感记忆（如对儿童食品安全的敏感性）导致了恐慌情绪的蔓延。

这一事件暴露的不只是科学常识的储备，更是基层参与中“情绪优先于事实”的深层矛盾。苏州城市学院《营养与食品卫生学》课程教学团队，在苏州吴中越溪教育园的一项消费者调研显示，81.5%的受访者认为“食品添加剂有害健康”，但其中仅8.3%能准确说出3种以上国家许可添加剂名称；更值得警惕的是，43%的受访者将“零添加”等同于“更安全”，却无视天然毒素。例如，发了芽土豆中的龙葵碱等风险。这种认知偏差，也给食品安全增添了不少话题。

科学化参与的路径：从“无序发声”到“理性共治”

构建“建议过滤器”机制。一是预评估小组：在基层（如人大之家、便民中心等地）增设由食品安全、法律专家与行业代表组成的预审小组，对民众建议进行“分类”。例如，绿色通道（科学合理、可操作性强）：直送向上提交立法部门；黄色通道（意图合理但表述模糊）：转交专业机构评估后进一步完善；红色通道（违背科学常识或法律）：纳入宣教科普重点名录。二是数智赋能：开发例如“食品安全建言图谱”的平台，利用人工智能（AI）语义分析自动识别建议中的情绪化表述，例如“毒食品”“必须严惩”，并关联推送权威宣教科普内容。

用透明化解“信任危机”。推荐借鉴乳业龙头伊利的“全球产业链直播”项目。早在2023年1月初，伊利面向全球启动“云游伊利 探访全球产业链”活动，允许消费者通过VR技术实时查看生产线，甚至追溯原料产地。

早在2017年，海底捞被曝光厨房出现老鼠，引发民众关注和舆论危机。海底捞在事件爆发后的三小时内发布道歉信，承认管理不当，并承诺一个月内实现厨房可视化。此外，海底捞还邀请媒体和消费者代表实地考察厨房，展示整改后的卫生状况，成功扭转了舆论导向。

从“恐慌传播者”到“科学监督员”。一是贴近民众的实事工程：例如，2022年上海宝山区市场监管局开展“你送我检”进社区活动，通过设立食品安全科普站，向群众宣传食品安全知识，并对居民送来的食品进行快速检测。这种活动不仅增强了居民对食品安全的认知，还提高了公众参与食品安全监督的积极性。又如，2024年9月起，作为食品安全建设的一种新探索，深圳全面推行“一街一车一室”快检体系建设，实现每个街道一台快检车、一个快检室，在全国率先实现街道级食品快检的全覆盖，为推进食品安全社会共治提供新模式、新方法。二是学校源头管理：苏州市通过“互联网+明厨亮灶”智慧管理模式，将食品安全教育与校园管理相结合。全市学校食堂和校外供餐单位全面实施“明厨亮灶”，通过信息化技术，将食堂操作全过程实时展示给师生、家长及监管部门。此外，苏州还通过校园食品开放日，邀请人大代表、政协委员和家长代表参与监督，提出意见和建议。这种透明化的管理模式既能提升学校食品安全管理水平，还增强了学生的食品安全意识。

它山之石可以攻玉。一是日本《食育基本法》，将食品安全纳入中小学课程。并形成了学校教育、家庭与社区参与和社会共治的良好模式。二是德国通过完善的职业教育体系，将食品安全教育融入食品生产者的培训中，形成了职业农民培训、食品生产者教育和公众教育的体系。

相比之下，中国可探索“培训前置”机制，在征集建议前通过各类平台（例如，慕课平台）向公众普及基础食品安全科学知识，从源头减少情绪化建言。

平衡之道：构建理性参与的治理生态

首先是完善法律与标准体系，认识到法律细化的迫切性。当前我们的《中华人民共和国食品安全法》对“标签瑕疵”与“实质违法”的界定仍存在一定模糊，导致职业打假者常利用法律漏洞牟利。可适当参考日本《食品标示识法》的分级启示，其通过三级分类精准界定标签问题：

一是重大违法：故意虚假标注核心成分（如用鸡肉冒充牛肉），最高可处2亿日元罚款；

二是一般违规：非主观过失导致成分偏差（如原料带入残留），需限期整改但不予处罚；

三是技术性瑕疵：排版错误、计量单位遗漏等，仅需书面说明。

中国可借鉴此模式，在《中华人民共和国食品安全法》中增设“非恶意瑕疵豁免条款”。例如，明确“无健康风险+企业主动纠正”情形下的免责范围。

伊利经验值得借鉴：

一是“透明”：早在2008年，伊利集团全面打造的“数字化参观平台”与消费者零距离接触，行业内首次实现“全面开放、全景直播、全程透明”。消费者通过登录平台点播视频即可获悉伊利牛奶生产的全过程，并且可以通过网络互动平台参与伊利工厂实地参观考察活动，全面实现随时随地“走进”伊利工厂，和生产过程“零距离接触”。

二是“多检”：伊利集团的产品的检测项目是1000多项。其企业标准是在国标的基础上上升50%，而企业内控的标准是在企业标准的基础上再上升20%。

三是“追溯”：消费者用手机扫描伊利产品的罐底或包装上的二维码，进入官方页面查看产品的详细信息，包括生产日期、批次号以及真伪验证等。或者可以拨打伊利的全国统一服务热线400-816-9999（或针对特定产品如奶粉的400-800-1111），将购买产品的生产批号和日期告知客服，由客服帮助查询产品是否为正品。

此外，区块链溯源同样值得重视。例如，沃尔玛中国启动了区块链溯源平台，覆盖鲜肉、海鲜、蔬菜及自有品牌产品。消费者可以通过扫描商品二维码，了解商品的供应源头、物流信息和检测报告，从而更加安心地购买。又如，京东物流牵头成立了“物流+区块链技术应用联盟”，并在其物流平台上应用区块链技术。通过在供应链的每个环节构建节点，记录带有时间戳和数字签名的信息，消费者可以通过扫描二维码追溯购买食品的源头、物流过程和检测报告等。

迈向共治共享的食品安全未来

食品安全治理的现代化进程，既是公众参与力量崛起的见证，也是科学、法律与理性共融的试验场。从湖南老人陈俊清的“烟盒锡纸建言”推动立法革新，到职业打假争议中“别有用心”对民族品牌的误伤，民众参与既展现了“自下而上”的活力，也暴露出“情绪裹挟专业”的潜在风险。

这一矛盾的本质，在于如何将分散的民意转化为科学的决策。民众参与食品安全话题的价值不在于“数量”，而在于“质量”——需以科学检测标准为标尺，以法律条文为边界，以理性共识为纽带。唯有让科学成为共识的基础，法律成为信任的工具，理性成为对话的前提，我们才能真正迈向一个共治共享的食品安全新时代。 这既是行业的进化，也是社会治理文明的提升。

注：本文是2024年江苏省社科应用研究精品工程社会教育（社科普及）重点资助项目：《社科普及与中华优秀传统文化融合案例研究》（24SJA-09）、2024年度苏州市社科普及惠民扶持项目（苏社科字〔2024〕14号，编号100）、2024年苏州市社会教育课题（SZS-L-2024006）和苏州城市学院校级重点课程《江南苏味美食营养与非遗技艺》和专业课程《营养与食品卫生学》阶段成果之一；苏州市姑苏区沧浪街道人大工委 “人大代表”“食品安全”主题周周行活动成果之一。

作者介绍

张宇：苏州市姑苏区人大代表。苏州城市学院康养产业学院负责人、健康服务与管理专业建设负责人，副教授、高级工程师。苏州市多模态数据融合与智慧康养重点实验室研究员、文正智库研究员、太湖研究院研究员。江苏省食文化研究会课题研究工作委员会副秘书长、苏州市健康管理学会副秘书长。