农村宅基地三权分置的实践意义与制度设计

作者: 陈思静 沙鹏

摘 要:高闲置宅基地是资源的严重浪费。利用农村资源禀赋激发宅基地财产价值,探索合乎国情的宅基地“三权分置”改革方案,是打造富有活力的生态农村,激发宅基地制度改革内生动力、助力实现乡村振兴的重要举措。制度设计层面,为促进宅基地使用权适度有偿流转,从“权利分解”视角切入,设计“土地所有权—宅基地使用权—次级使用权”的权利构架,在维持原有制度稳定的同时彰显对城乡经济共振的合理关切,维护社会公平。此外,创新适用《民法典》物权编新增居住权制度,通过在农房上设立经营型居住权,以居住权的“物权性”化解当前宅基地“债权性”利用中的“隐形流转”以及“短租期”限制产业发展等盘活难题,从制度创新上为改革成效加码,建设美丽乡村。

关键词:宅基地盘活;三权分置;次级使用权;经营型居住权

2015年以来我国逐步开展宅基地制度改革试点工作,2018年中央一号文件首次提出“三权分置”政策,助推改革试点进程加快。在确保宅基地社会保障属性前提下,减轻农民的后顾之忧,摆脱宅基地“隐形枷锁”的束缚,深层次鼓舞农民集资源之禀赋、政策之惠利、人才之泉源以及改革试点之经验创新宅基地改革路径。宅基地“三权分置”实现制度设计中,除学界目前热烈讨论的“权利分解”路径外,引入《民法典》居住权的规定,亦具有理论可行性。课题组选取民宿产业先锋地——广西壮族自治区的生态农村开展实地调研,其中以桂林市兴安县猫儿山华江九寨及阳朔县遇龙、漓江河畔等极具闲置宅基地盘活价值、生态旅游发展潜力的村落为例,探索在外来资本进入从事旅游开发的境况下创新适用经营型居住权,以其制度优势化解当前传统租赁模式宅基地盘活的诸多困境。

一、宅基地制度改革的迫切性与流转可行性

(一)迫切性

据农业农村部统计,2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%;全国农村空置宅基地面积达3 000万亩左右,空房率最高达70%。闲置农房数量超过7 000万套,每年闲置农房按市场价约合4 000亿元。现有制度将宅基地流转和农房交易限制在村集体内部,狭小的市场容量导致交易量有限。宅基地和农房的价值被低估亦诱使空心村规模不断加大。

“十四五”规划强调增加农村居民财产性收入是实现共同富裕的重要渠道。农村土地是中国农村最重要、最庞大的资本存量。2019年农业农村部发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》,鼓励因地制宜选择盘活利用模式,创新盘活利用机制。2019年新修订《土地管理法》允许进城落户的农民自愿有偿退出宅基地,为宅基地制度改革提供法律支撑。

目前空心化现象严重的村落中不乏具备自然环境优美的村落。在经济资源方面,有关部门为吸引城市资本提供了税收优惠政策,针对农村地区特色民宿产业发展亦推出信贷优惠;在人才方面,村干部素质显著提升,大量知识分子返乡创业,村民受教育水平显著提升,外来投资主体多元化、资金实力雄厚。当前宅基地盘活具备充分动能,是多方因素综合作用的必然结果。宅基地制度的探索与创新在着眼于资产功能的同时,亦应当坚持其保障功能。

(二)流转可行性

宅基地的政治功能远超其经济功能,配套制度亦着眼于社会和谐和政治稳定,立法思想局限于居住意义已不达时宜。宅基地使用权流转具备理论可行性。第一,宅基地使用权具有独立的流转价值。第二,宅基地使用权的流转利于农户形成合理的权利预期,建立公开透明的流转市场。“三权分置”的流转路径化解了宅基地“稳”与“活”的难题,打破了制度改革困局,是宅基地制度改革关键节点的重大创新。

当前我国旅游业发展良好,民宿产业突出。《民宿蓝皮书:中国旅游民宿发展报告(2019)》统计数据显示,2018年国内旅游人数55.39亿人次,比上年同期增长10.8%。全年旅游总收入达5.97万亿元,同比增长10.5%。2019年,民宿市场营业收入预计209.4亿元,同比增长38.92%。广西壮族自治区人大常委会于2023年下半年开展关于推动旅游民宿发展助力乡村振兴情况的专题调研,发现2023年上半年全区乡村旅游收入约993.62亿元,同比增长42.2%,占全区旅游总收入的23.5%,并鼓励各地有序盘活闲置房,如村委会旧房、旧厂房、旧校舍等资源发展民宿产业。基于此,充分利用好闲置宅基地资源发展生态旅游业是推动广西农村地区经济发展的重要推手。

课题小组深入广西桂林市兴安县、龙胜县及阳朔县旅游资源丰富的农村地区,调研发现宅基地盘活受制于现存制度,且普遍存在推倒农房重建现象,实际上造成了宅基地的“隐形流转”。在“三权分置”改革背景下,除通过进一步分解宅基地使用权权利即创设次级使用权来推进宅基地盘活外,创新适用《民法典》新增居住权制度来促进宅基地盘活亦具有可行性,本文则主要对此两种路径进行探讨与分析。

二、三元产权结构下以提高经济效益为导向的宅基地盘活

(一)稳慎推进宅基地三权分置改革的政策指向

2015年我国15个试点县(市、区)正式开展宅基地改革试点工作以探寻改革路径。2018年“三权分置”政策引导人们将目光集中到宅基地财产利用率上,注重发挥宅基地的财产价值,引导城市资本下乡、推动城乡资源有效整合,拓宽宅基地盘活路径,对接国内大市场,增加农民的财产性收入,助力实现乡村振兴。重构宅基地权利架构、理顺其背后的法理,是三权分置制度构建的核心与关键。参照我国农用地架构的法律思想,宅基地制度可在不改变原来所有权与宅基地使用权的基础上构建第三项物权性权利,其基本构造应为:土地所有权(农村集体为所有人)—宅基地使用权(农村集体组织成员为权利人)—X权(任何民事主体均得为权利人)。

在宅基地制度改革试点中,四川泸县与江西余江两地以“权利分解”路径推进宅基地制度改革。鉴于清晰的产权是市场交易的基础,泸县打造“共建共享”模式,由城市居民在宅基地上出资建房,宅基地永久使用权归于农户,出资人则享有70年集体土地使用权,分别确权登记;江西余江则将腾退的宅基地转变成集体经营性建设用地后入市流转。在改革主体方面,泸县注重发挥村集体的主导作用,余江县推出12项权力清单和15项职责清单并采用“一房一理事”原则协调宅基地纠纷。在宅基地资格权取得方面,泸县依“定人定面积”原则,江西余江采用“定户”方式。在宅基地退出机制方面,泸县采取“保权腾退”的改革措施,依自愿原则将结余指标转化为集体建设用地规定政府指导价,现已腾退宅基地3.39万户,村集体经济组织土地收入平均为100万元。余江则依“以时间换空间”原则,重塑宅基地资格权的灭失和重获机制,给予农户在城市租住保障性住房和优惠购买商品房优惠政策,并允许放弃资格权的农户15年后凭借“权证”重新申请获得宅基地资格权。但两地的改革实践依然受制于相关制度规定,亟须上升为顶层制度设计。

(二)以创设“次级使用权”促进宅基地高效盘活

目前宅基地使用权的流转路径包括:设立法定租赁权,租赁权采用登记生效主义更具强制力以及设立次级用益物权,即宅基地使用权人在使用权基础上按其意愿为社会主体所创设的用益物权。法定租赁权制度缺陷在于:权利性质难以界定,统一的法定租赁制度难以应对多样的法律关系;期限亦难以确定,存在执行上的难题。

宅基地经济功能与社会保障功能间的激烈冲突源于宅基地使用权权能设置的制度设计之极度缺憾。现行法律法规禁止宅基地使用权流转和抵押,抑制了宅基地财产属性的发挥。为突破宅基地使用权偏重于居住意义的现实困境,增强宅基地使用权的经济效益,综合两种盘活路径来看,在宅基地使用权上新设次级使用权是一种更为稳妥、便捷的盘活方式,进而打造“宅基地所有权—宅基地使用权—宅基地次级使用权”的制度架构。

宅基地次级使用权的权能设计可借鉴建设用地使用权。第一,可在社会主体之间流通,不限于本集体经济组织的成员,以解决“隐形交易”情况的发生,避免失地风险;第二,作为抵押物用于融资缓解资金困难,稳定经济运行;第三,可转让,在征得农户同意的前提下可以将次级使用权再转让,促进相关产业规模化经营;第四,“次级使用权”主体可对原有宅基地上的农房翻新、改建甚至重建,次级使用权到期后农房仍然归农户所有。

以“得丧变更”视角对“次级使用权”进行合理规制。其一,确立采用登记生效主义,以避免权利设立中产生违规违法现象;其二,设立应由双方订立合同,合同的内容应当包括期限、费用、经营活动的性质、违约金以及其他注意事项,以避免相关纠纷;其三,期限可依据不同的用途规定权利期限,如商业40年、住宅70年等,社会主体可依据相关用途的性质自主开展相关经营。

三、创新适用居住权制度赋能闲置农房高效盘活

(一)乡村振兴视角下居住权释义

居住权制度作为罗马法人役权的重要组成部分指权利人享有的居住他人房屋的权利。罗马法居住权具有鲜明的人役权属性,大陆法系国家大多根据社会经济的现实情况进行了一定的革新。法国的居住权权能拓展到促进财富流转的经济功能。20世纪德国首次创设投资型居住权淡化了居住权的人役属性。意大利则将居住权的客体扩充到酒店等营利性公寓。大陆法系国家逐渐淡化居住权的人役属性,体系开放、内容灵活的居住权制度得以逐步建立。我国《民法典》居住权初衷为保障特定自然人的生活需要,对于“户有所居”的公共政策大有裨益。居住权亦延伸出诸多类型,其中,经营型居住权是以盈利为目的为自然人设立的具有商业性质的居住权,对于乡村地区第三产业发展壮大的现状或有用武之地。

在乡村振兴视角下,将居住权与传统租赁模式进行比较,可发现,二者的相似性在于:客体均为他人的房屋;均有一定对抗第三人的效力,居住权可对抗任意第三人,而基于“买卖不破租赁”的规则,在合同存续期间内承租人亦可对抗第三人。而居住权优势在于:其一,具有更强支配力,居住权人依其自由意志可在法律规定的范围内对房屋做更广泛的利用,承租人则受到法律以及出租人意志双重限制。其二,属绝对权,能够对抗任意第三人。租赁权属于相对权,除“买卖不破租赁”外不得对抗第三人。其三,居住权期限宽松,居住权制度更能满足社会主体长期生活居住需要。其四,居住权具有融资功能,能够减轻农民的经济负担。

相较于传统租赁模式的固有弊端,居住权的制度优势更加凸显,且当前纯粹的社会保障型居住功能已难以满足农民对于美好生活的向往以及建设生态农村、扎实推进乡村振兴的现实诉求,局限于社会保障型的传统居住权亦违背了平等地权的原则,易引发不公平的社会现象,不妨通过创设经营型居住权以缓和社会矛盾、促进社会公平,建设社会主义现代化强国。

(二)农房设立经营型居住权具备现实可行性

在宅基地使用权不得流转、抵押的限制下,农房对外转让和抵押也遇到现实困境,目前“三权分离”的权利结构逐渐得以重塑,宅基地使用权的流转也成为可能,除通过设立第三权之外,《民法典》物权编居住权制度的适用也可成为盘活农房的一种有效途径。就居住权的客体、设立方式及目前的市场需求而言,设立居住权以盘活闲置农房具备可行性。第一,居住权的客体为房屋,农房自然包含在内,实现以“房屋用益权”的类权利活化农村房屋经济价值。第二,居住权的设立方式分为将所有权移转于他人为自己设立居住权或者自己享有所有权而为他人设立居住权两种,通过稳定产权既利于制度稳定亦未触碰宅基地禁止流转的底线。第三,居住权打破了集体经济组织的交易市场限制,满足各方主体利益诉求的同时充分显化财产价值。

以“得丧变更”视角对居住权进行权利构架上,设立农村住宅居住权不会引发农村住宅所有权及其占用范围内的宅基地使用权的变动具有理论正当性。双方签订居住权合同并确权登记;居住权应采取登记生效主义。确权登记为合同主给付义务,所有权人基于居住权合同,有义务将住宅交付给居住权人居住并办理居住权登记手续,未经登记不得设立居住权。居住权的消灭事由包括居住权人死亡、居住权期限届满以及居住权人主动放弃居住权等情况。居住权并不因权利人意外死亡而灭失,当事人有约定的从其约定。

四、结语

在宅基地制度改革持续深化的历史进程中,“三权分置”的改革方向已然成为历史趋势,现行法律虽未作出明确规制,却也为宅基地改革留下广阔的改革空间。在保证宅基地社会保障基本属性不动摇的前提下最大限度地促进宅基地使用权有偿流转是一个改革难题,所涉主体、领域、属性相当广泛。“权利分解”路径下,通过创设“次级使用权”,权利主体扩大到其他社会主体,既满足社会主体开发建设的投资需求亦为农户打通了盘活闲置农房的现实道路,符合农户以及社会资本等多方社会主体的合理期待。基于对现存农房租赁中存在的现实问题,如“拆旧建新”“隐形流转”等可能会导致宅基地流失等风险,在现存法律制度尚未作出明确规制、立法者持保留态度的情形下,通过创新适用经营型居住权或为另一改革出路,亦如“权利分解”的解决路径,通过引入一项新权利,将多方主体的权利期待集中显化为一项理论新权利,既不会打破现存宅基地制度框架,有利于制度框架稳定,亦有利于探讨适合中国国情的改革道路,推进实现共同富裕。但理论仍需付诸实践才能得到检验与发展,宅基地制度改革任重道远。

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