城郊农村基层社会治理的多元主体困境及化解路径

摘 要：农村基层社会治理是乡村全面振兴过程中的关键，其治理效能的提升对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。新时代背景下，城郊农村面临一定的基层社会治理困境。研究着眼于河南省L村网格化治理的典型经验呈现，发现城郊农村存在治理主体内生发展动力不聚焦、治理机制体制建构包容性弱与治理对象多重服务情境复杂化的问题，要以党建引领网格化治理为主脉络，剖析多元主体协同治理的机制，探究优化基层社会治理的有效路径。

关键词：基层社会治理；党建引领；网格化

一、问题的提出

农村基层社会治理是治理的基本单元，也是国家治理体系和治理能力现代化的关键环节之一。党的二十大报告进一步提出“完善社会治理体系”的命题并作出对应部署。加强农村基层社会治理工作，对于全面推进乡村振兴意义重大。现阶段，农村基层社会治理面临治理对象分散、治理事务繁杂且国家治理事务下沉密集的挑战。在此背景下，网格化治理强调多元主体协同治理，高效整合社会资源，重塑社区治理的弹性，推动社会治理提质增能。

“农村基层社会治理”作为中国本土语境下的热词，学术界也对其进行了诸多有益的探讨，主要集中在3个方面。一是农村基层社会治理的主体性问题。在治理实践的具体过程中，逐步发展出以科层权威主导的治理实践和以农民民主协商的自治实践。随着农村基层社会治理实践脉络不断衍化，近年来，“多元主体协同治理”以其广泛的社会动员性，成为新时期农村基层社会治理的题中之义，反映社会自治的现代国家治理需求。二是农村基层社会治理的有效性问题。这类研究着眼于基础、结构、过程与结果，探讨党建引领、治理框架与多元主体的相互耦合，致力于搭建有效的治理框架，发动广泛社会力量共同参与，实现农村基层社会的善治。三是农村基层社会治理的内生性问题。强调从村庄内生权威、内生组织和资源获取出发，促进农村社会治理自我造血，增强其内在发展动力。

综上所述，现有的研究为后续研究的开展提供了分析思路与实践逻辑，但仍然存在不足，缺乏对城郊农村基层社会治理的探讨。区别于一般农村，城郊农村的治理主体存在自身的独特性，城郊农村既不似传统农村存在严重的空心化问题，人口仅以老人和儿童等留守个体为主，其社会形态也明显区别于城市社区，具有城乡两种治理因素交织的特点。那么，城郊农村的社会治理又会呈现怎样的治理面向？这是本研究意在探讨的核心问题。

二、城郊农村基层社会治理的困境

（一）内生发展动力不聚焦

乡村治理的关键在于调动村民、村内社会组织以及企业等多元主体参与治理的积极性，进而确保农村基层社会治理的可持续性，而多元主体在治理实践中的“缺场”容易带来农村的“悬浮治理”问题，进而引发农村基层社会治理困境。详述之，其一，人口流动性较大带来的村民治理主体缺失问题。外来人口的涌入使传统的熟人社会逐渐转变为半熟人社会，村民的社区共同体意识薄弱，缺乏对社区的认同感和社区公共事务的参与感。其二，缺乏社会组织培育带来的社会组织治理主体缺失问题。L村目前具有合法性的社会组织仅为土地股份合作社且缺乏实际运转，难以发挥实际效用。其三，L村内的企业主体亦具有复杂性，兼具村内土生企业与外来入驻企业，企业的产品与服务趋同，易产生同质化竞争。此外，由于环境治理的需求和企业发展的实际存在张力，且村内企业发声机制不成熟，易导致企业与村“两委”产生嫌隙，难以有效参与村内治理事务。

（二）机制体制建构包容性弱

在基层社会治理实践中，机制体制不健全是制约社会治理成效的重要因素。随着基层社会治理日趋复杂化，网格化治理不断面临挑战。一方面，L村村治区别于传统城乡二元划分下的治理模式，作为城郊农村，本村人口流动程度相对较低，社会关系较为稳定；此外，L村企业众多，经济更发达，外来入驻人员多，治理主体更加多元。这就亟须建构更具包容性的网格化治理机制。另一方面，虽然村民、外来务工人员、社会组织和企业等多元主体在治理过程中各自扮演着一定的角色，但因缺乏有效的协作和沟通机制，这些主体往往各自为政，难以形成合力。这不仅影响了治理效率，也削弱了治理效果。同时，基层社会治理的监督和问责机制也存在不足，一些违法违规行为得不到及时纠正，治理结构困境进一步凸显。

（三）多重服务情境复杂化

L村的治理对象有本地居民（包括本地办企居民、本地务工居民）、外来人员（包括外来办企人员、外来务工人员）、企业人员（本地企业、外来入驻企业），不同群体在文化背景、生活习惯、实际需求、资源禀赋等方面存在诸多差异，L村呈现出多元主体交织而成的复杂网格体系。利益诉求、立场不同容易产生冲突且协调困难，这对治理的灵活性和韧性提出了更高的要求。

一是企业转型发展问题。村内的企业集中于建筑机械行业且以小规模家庭作坊为主，工地施工机械种类繁多，但普遍存在技术水平低、耗油量高、单机污染物排放高现象。加上施工环境差、移动频率高，极易造成环保监管的堵点、难点、盲点。企业不仅面临着配合产业发展，实现技术和规模上的转型问题，还需兼顾环境保护治理的新要求。寻找村域企业生存发展与环境治理的平衡点，是实现农村基层社会治理提质增能的题中之义。二是外来人口社会治理问题。在资源分配方面，由于资源存量有限和人口增长态势之间的矛盾，教育资源、公共服务资源、就业资源等难以实现均等化，现有政策及资源分配方案倾向性不足，外来人口的利益难以得到保障，易产生矛盾与冲突，增大农村基层社会治理难度。

三、城郊农村基层社会治理困境的化解路径

（一）党建引领，整合多元基层治理力量

基层党组织始终发挥核心领导作用，实现党组织体系与农村基层治理网格“两网”并行，才能进一步夯实农村基层社会治理的基础。网格队伍是多元治理力量的重要组成部分，而网格工作人员则是具体任务的执行者，是实现农村基层社会治理的关键力量。L村的网格工作人员优先从党员、入党积极分子、村组干部、群众代表等人群中选拔，选拔时强调服务意识与过硬本领并行，整合多重力量，加强队伍建设；专属网格则选用职能部门下沉工作人员或有相关工作经验的干部，区别于一般网格工作人员，避免“网格泛化”。同时，由于网格工作人员大多兼具多重身份，以党建为引领，以网格为抓手开展“五星”党支部创建，强化党员联系群众制度等工作，解决真麻烦、真问题，满足真需求，恰恰能够激活个人、家庭、企业、社会组织四方关键治理主体，大大提高了整个村子的凝聚力，织起了一张团结所有基层社会治理力量的网，鼓励了村民组组内自治，企业、社会组织参与自治。

（二）因地制宜，提高网格化治理的精细度

合理划分网格单元是建设高质量网格化服务管理体系架构的基础。L村结合行政区划、地理位置、人口分布等客观因素及民众生产生活方式等社会因素，基于原有的村民小组来细化，共设有5个网格。同时，将村内廊道及各村组分布的企业、店铺划进1个网格集中管理，均隶属于L村管辖。L村最小网格治理单元的划分沿袭了原有自治单元（村民小组），确保网格单元能合理有效地嵌入自治单元，又因地制宜设置了特色网格，完成治理全覆盖。这种划分方式既能够维持农民治理的主体地位，使村民用熟悉和了解的内生秩序实现自我治理，增强村民自治的积极性、能动性；又能够完成行政力量嵌入，兼顾了治理的合法性、有效性。治理单元本身也能保证较强的韧性与弹性，应对社会转型与村庄变迁所带来的各种挑战。

（三）技术应用，强化数字乡村治理能力

网格单元就是信息单元，网格的管理也是对信息的管理。依托统一的数字化管理平台，按照一定的地理空间和人口分布，把全域行政管理区域划分成若干网格，将辖区内“人、地、物、情、事、组织”全部嵌入网格进行管理，并通过信息采集、整合、共享实现管理的科学化、信息化，治理的精细化。这种闭环的、分级的“一站式”事件处置流程取代了以往分散化的事件处置流程，能及时有效解决问题，回应民意。其一，地方政府通过App实现直联群众，拓宽群众反映问题的渠道，不仅优化了问题分解与分派的流程，而且提升了与不同职能部门协同工作的效率，有效降低了行政工作成本，并且有助于消除工作盲点。其二，转变群众过度依赖传统的投诉和上访途径解决问题的局面，促进了干群关系和谐发展。

（四）协调多元主体关系，凝聚治理力量

城郊农村具有区别于传统农村的特殊社会空间，进而呈现出不同社区治理方式。一方面，城郊农村面临着内部人口异质性高、流动性大，居民生活空间存在明显区隔的问题。这要求通过社会治理建立起新的利益和情感联结，提高基层社会治理的灵活性与弹性。另一方面，城郊农村相较于传统农村具备更好的物质基础，同时治理主体的多元性意味着基层社会治理存在内生动力，为实现城郊农村社会治理的“善治”奠定了基础。党建引领的网格化治理强调多元主体协同参与，并突出了治理的集权，即依托政党本身的政治引领和资源凝聚的作用，整合碎片化的治理单元，同时将党员下沉至基层，以实际行动辐射带动村民。通过整合资源和建立行动规则以及明确各治理主体的权责关系，L村乡村建设的不同主体力量紧密联结起来，共同发力，形成有序集体行动。这种集体性的形式将村内每个主体聚合起来，形成“我们”意识，建立起各主体间的紧密联结。对村民来说，带动他们的不是亲戚朋友和社会组织，而是“具象化的国家”代表，村民被唤起的动力就不止于小家了，而是把这个场域延伸到村民小组、村集体乃至整个社会和国家，促进共同治理。这实际上也是党建引领和精神文明建设的要义所在。

（五）激发主体内生动力，强调情感治理

一方面，村“两委”通过情感动员与塑造情感认同来满足村民的利益诉求，进而形塑村民的主体价值，实现治理效能最大化。例如，村“两委”主动对接医院，为村内老年人提供不定期体检服务。在治理过程中，村“两委”扮演柔性的治理者角色，通过不断的情感生产，满足了村民的诉求，进而形成村民的情感共鸣，激发了村民参与治理的主体性。另一方面，在人居环境改造中，基于项目资金补贴和表彰荣誉的激励，村民自觉搞好自家的卫生环境，履行起主人翁的义务。这样由家庭到村民小组，由无形的网格细胞到实质的网格单元，以家庭场域的微治理，逐步联结扩张至整个村域。村民的参与主体得到极大激发，实现了全民共治，促进了村风向好发展。

四、结论与讨论

治理的边界是开放的，治理主体的位置和功能是变动的，是在多重作用下建构形成的，且主体之间存在互利共生关系。这要求多元主体参与不能停留在简单的理念倡导上，而应考虑各主体的参与动机、预期收益和可持续性问题。L村以党建为核心，以网格化治理为主轴，构建了农村基层社会治理的同心圆格局，并通过互联网平台打破了部门壁垒，实现了信息和资源的流通。在此过程中，党建引领农村基层社会治理不仅是对治理多元主体的强调，更通过网格化实现了治理主体的拓展和延伸，为农村基层社会治理的研究和实践提供了新思路。

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[责任编辑：李伟杰]

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（21YJC840011）；2023年度教育部学位与研究生教育发展中心主题案例项目（ZT-231046612）；2024年河南省专业学位研究生精品教学案例项目（YJS2024AL055）；2024年度河南省高等教育教学改革研究与实践重点项目（2024SJGLX0059）

作者简介：王博昆（1997—），女，河南光山人，硕士研究生，研究方向：乡村治理与社会政策。

通信作者：刘 风（1986—），女，河南安阳人，副教授，博士，河南农业大学社会治理创新研究中心研究员，研究方向：乡村治理与社会政策。