工商资本进入农业面临的问题及化解对策

摘 要：工商资本进入农业已经成为新的投资热点，是乡村振兴的重要力量，为推动我国农业农村发展作出了相应贡献。但在具体实施过程中也面临如何保护农民利益、如何避免耕地非粮化非农化以及政府如何作为等困境。需要因地制宜确定有针对性的政策措施，保障农民利益，为工商资本进入农业提供各种保障，加强人才和组织建设。

关键词：工商资本；农民利益；乡村振兴

2013年中央一号文件首次提出鼓励工商资本进入农业以来，出现了工商资本进入农业热潮。理论上看，工商资本进入农业不仅可为农业发展注入资金、技术、人才、管理等生产要素，提高土地资源的利用效率和农业生产率，还可融入乡村振兴战略，提高农民收入、保障粮食安全、保护生态资源、促进乡村治理和农村基层党组织建设。但在具体实施过程中，也出现一些问题，亟须引起重视。

一、工商资本已经成为我国农业农村发展的重要参与者

2013年中央一号文件首次提出“鼓励和引导工商资本进入农村发展适合企业经营的现代种养业”，并探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地的准入和监管制度。2018年和2021年批准实施的《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》，将工商资本进入农业参与农地经营进行政府管制明确写入法律，标志着工商资本进入农业的管理制度日趋规范。2023年、2024年中央一号文件继续提出“深入推进‘万企兴万村’行动”“加强返乡入乡创业园建设”“完善社会资本投资农业农村指引”等重点工作，不断细化对工商资本进入农业的支持和监管。

统计显示，党的十八大以来实施的精准扶贫、精准脱贫攻坚战，各种工商资本进入农业累计投资额超2万亿元，逾15万家工商企业采取产业联动、扶贫车间、健康扶贫、电商扶贫、消费拉动等方式积极参与乡村振兴。2016—2020年实施的“万企帮万村”精准扶贫活动，12.7万家民营企业精准帮扶13.91万个村；产业投资1 105亿多元，公益投入168亿多元，解决90多万人就业，技能培训130多万人，共带动和惠及1 803万建档立卡贫困人口。目前实施的“万企兴万村”作为“万企帮万村”的接续项目不断走深走实，工商资本继续发挥积极作用，为乡村全面振兴和建设农业强国作出应有贡献。

随着对工商资本进入农业的持续鼓励和不断规范，在规模逐步扩大的同时，参与主体不断增多，参与形式更灵活多样，既包括国有经济、集体所有制经济，更多的是私营经济、联营经济、股份制经济，还有部分涉外经济以及民办非企业类型的个体工商户。这些经济类型和市场主体采取各种形式参与农村建设，使投资农业的主体不断增加。参与乡村建设的工商资本类型逐步由国有经济向非国有经济拓展，推动农业农村领域投资主体不断走向多元化。工商资本采用不同形式从生产、加工、储运、流通、销售等环节进入乡村建设领域，部分还涉足乡村基础设施建设、公共服务供给等领域。工商资本进入农业与农户形成松散型、半紧密型或紧密型等利益联结关系，探索出“工商资本+农户”“工商资本+基地+农户”“工商资本+合作社+农户”“返乡创业+”等参与方式，推动现代农业发展，提供乡村基础设施建设和服务，成为脱贫攻坚和乡村振兴不可或缺的重要力量。

二、工商资本进入农业存在的问题

（一）农民利益未得到充分保障

土地是农业基本生产资料，是农民的命脉，土地确权可以有效保障农民的利益。当前全国已基本完成农村承包地确权登记颁证，涉及2亿多农户，确权到农户约1亿公顷承包地。在确权基础上，土地流转呈加快之势。全国已有1 239个县（市、区）、18 731个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心，全国家庭承包耕地流转面积超过0.37亿公顷，超过确权承包地的三成。农村家庭承包耕地流转进入企业的面积3 705.33千公顷，占家庭承包耕地流转面积的11.1%，流转土地成为农民收入的主要来源之一。

实践证明，工商资本进入农业确实能够提高农户收入，但也有部分工商资本进入农业实践得出相反结论。究其原因，一是工商资本进入农业可能会导致农户在土地流转中处于相对弱势地位，造成农民在土地流转中的收益受损，同时使生态环境遭到破坏。二是由于工商资本和农民双方权利不对等，可能会使部分农民签订不平等协议，导致分配不公，造成农民损失。三是工商资本的农业技术水平和管理水平高于本地农户，容易垄断农业高附加值环节，导致农户的农业收入受损。研究表明，部分工商资本进入农业流转土地后易出现经营不善、中途“跑路”现象，使农户财产性收入受损。工商资本进入农业后大多选择集中使用土地，如出现中途“跑路”现象，土地则需要重新划分，给农户带来额外成本，可能会进一步减少农户收入。

（二）部分耕地存在非粮化非农化现象

部分工商资本为保持收益，在获得土地后放弃收益相对较低的粮食作物，更倾向于选择回报率更高的经济作物、花卉业、养殖业，更有甚者发展与种植业无关的旅游业和服务业，使得近年来农地利用非农化、耕地利用非粮化问题较突出。贺雪峰等基于全国调查资料发现，如果工商资本以高价租用农户耕地种粮，大概率要面临亏本和破产局面。从成本核算和经济效益看，为了不亏损，工商资本一般根据当地地理位置和特色农产品优势确定投资方向，附加值较高、科技含量较高和综合效益明显的行业则会成为重点投资领域。赵延双等对青岛市工商资本进入农业非粮化问题的调查显示，调查样本中有55%的工商资本存在租用耕地非粮化现象，主要用作畜牧养殖和经济作物种植。这些工商资本中，私营企业占42%，国有企业占32%，企业规模以中小型企业占比最大，微型企业占比最少。研究显示，工商资本租用农村土地会挤出从事农业生产的农户，使其外出务工收入提高，但农业的经营性收入减少，最终也会影响到农户的种粮行为，加剧农户耕种的非粮化倾向。

影响耕地非粮化的因素是多方面的，整体来看，地区经济发展水平或地区间差异，耕地流转租金、农户家庭基本特征、经营耕地面积大小、种粮收益、补贴政策、转入耕地年限、流转方式等都是造成耕地非粮化的重要因素。尤其值得注意的是，造成工商资本租用耕地非粮化问题的关键是租用土地成本过高。由于将土地规模化经营视为推动农业现代化转型的重要手段，在政府支持鼓励下，工商资本往往以较高价格推动大规模农地流转，尤其是为了获得连片的优质耕地，造成土地租金不断攀升。化肥、种子、农药等农资费用以及劳动力成本的攀升，也会增加工商资本进入农业的成本。农业本身回报率较低、周期长，工商资本为获得利润，高投入和低回报只有两个结果，要么经营农地向非粮化、非农化发展，要么退出造成企业“跑路”、烂尾频发。

（三）政府的管理仍需逐步探索和规范

在工商资本进入农业过程中，政府的作用不仅表现在鼓励和引导，更重要的是制定各种政策对工商资本进入农业进行具体规范指导。中央层面主要兼顾社会稳定、粮食安全、经济发展、生态环境保护等多重目标。每年出台《社会资本投资农业农村指引》对投资方向进行宏观指导，投资领域也在不断拓宽。鼓励工商资本在现代种养业、农产品加工流通业、乡村新型服务业、农业农村绿色发展、农业农村基础设施建设、农村创业创新等领域投资，涵盖种养业、加工流通、农业社会化服务和休闲观光农业，以及农村资产盘活、生态修复、基础设施建设等领域。实际上，直接与工商资本打交道的主要是地方政府，地方政府对工商资本进入农业具有的经济、社会、自身发展等多维度收益与保护农民利益等有效治理水平面临艰巨挑战。其关键是处理好工商资本在嵌入乡村与地方政府、村集体、农民等主体之间的关系，从而更好发挥政府的职能作用，推动工商资本进入农业的可持续发展。

现实中，工商资本进入农业除了投资农业领域相关产业，部分社会资本下乡的投资路径往往会遵循行政逻辑，即围绕地方政府的发展偏好开展投资，从而获取一定的政府补贴或者政策倾斜作为回报，结果是催生在农业治理过程中的“政府—资本”互惠结构。研究表明，造成这种现象的主要原因，一是地方政府干部晋升决定权主要在上级政府，导致地方政府为了满足上级政府的目标要求而与工商资本形成利益同盟与精英俘获。二是地方政府特别是基层政府缺乏财政自主权，在缺乏资金的情况下，只能依赖工商资本进入农业或扶植富人治村等来完成乡村治理与经济发展任务，造成支农、惠农资金及农业发展项目资金无法更好惠及农民，使农民就业及增加收入的利益诉求较难达成。从目前较为成功的资本下乡项目看，政府的作用更好体现在政策引导和资金扶持、补贴和税收等优惠，以及以国资平台投资入股形式实质参与项目同时起到监督作用等方面。

三、工商资本进入农业的对策建议

（一）完善制度保障

严格项目审核和建设用地审查，保证土地流转的法律政策执行到位，土地流转市场健全和监管体系到位，有效破解农用建设用地指标稀少瓶颈。确保工商资本进入农业符合乡村建设相关规划要求，在土地、税收、金融等方面为工商资本下乡创造有利条件，鼓励工商资本实现集约化、规模经营和可持续发展。进一步完善工商资本进入农业的资产增值收益分配机制，推动形成地方政府、工商资本、村集体、合作社和农户利益共同体，共同参与项目建设、风险共担，利益共享。

（二）因地制宜制定政策措施

各地经济、社会、人文传统、气候条件、农业基础、组织化程度等差异大，工商资本进入农业也应采取不同模式参与乡村振兴。在国家总体政策框架下，允许地方政府在总结成功经验基础上，结合乡村发展规划、自然资源禀赋状况及经济社会发展水平，出台有针对性的政策鼓励措施，推动形成基层政府对工商资本进入农业的项目引导服务机制。

（三）创造良好的营商环境

加强农村基础设施和农田水利建设。推动基础设施建设适度向引进工商资本的村庄倾斜，不断完善交通、水电、网络等基础设施和农田灌排系统，保障耕地水浇条件，并定期检查、维护农田水利设施。通过土地流转经营权风险保证金等有效的制度设计更好防范风险，为工商资本进入农业所涉及的各方主体解除后顾之忧。

（四）切实保障农民收益

鼓励和引导农民积极介入农业新型主体，以经营权、技术、劳动等入股，形成政府指导下的“农户+合作社（联社）+公司”的利益共同体，让农民分享更多的产业链增值收益，促进共同富裕，提升工商资本进入农业的综合效益和可持续发展能力。

（五）加强人才队伍和组织建设

组建熟悉“三农”的工作队伍，形成包含熟悉现代企业管理制度、相关法律、农业经济和技术人员服务等人才储备库，监督、管理和规范工商资本进入农业进程。定期组织技术培训，提高农民技术水平，积极创办新型农业经营主体，引导农民适度参与经营活动，实现利益共享。培养一批懂农业、懂技术、懂管理的专门人才队伍，服务工商资本进入农业，推动乡村全面振兴。

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[责任编辑：李伟杰]

作者简介：魏 蔚（1969—），男，河南正阳人，副研究员，博士，主要从事粮食安全、世界农业方面的研究。