农村生态环境协同治理路径探析

作者: 王秋菊 孙熙

农村生态环境协同治理路径探析0

摘 要:农村生态环境治理是乡村振兴战略顺利实施的重要基础。以农村生态环境协同治理为研究对象,通过访谈,实地走访调研,从政府与公众协同治理、政府与企业协同治理、企业与公众协同治理3方面分析农村生态环境协同治理的困境。在此基础上,提出提高协同治理主体的生态环境治理意识、建立健全协同治理的制度体系、强化协同治理统筹资金保障等促进农村生态环境协同治理的路径,以期达到乡村生态环境治理最优化,实现乡村振兴。

关键词:乡村振兴;农村生态环境;协同治理

中图分类号:F323.22;X321 文献标志码:A 文章编号:1674-7909(2024)3-11-4

DOI:10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.03.002

0 引言

随着社会的快速发展,生态环境问题日益严重,生态环境治理愈发受到人们的关注。在工业化和城乡一体化发展进程中,农村生活垃圾、农业和工业生产废弃物、城市转移垃圾等污染物严重破坏了农村生态环境。单一主体治理的治理模式难以应对当前的农村生态环境问题,协同治理为治理农村生态环境提供了新的思路。协同治理由谁协同,怎么协同,这些问题值得我们研究。

1 文献回顾

结合研究主题,综合梳理现有文献发现,国内诸多学者围绕农村生态环境协同治理问题进行了多方面的研究,且研究内容主要集中在农村生态环境治理路径和农村生态环境协同治理体系两方面。农村生态环境治理路径可分为以政府为主体的治理、以社会力量为主体的治理及协同治理3种[1]。针对以政府为主体的治理路径,陈秋红等[2]研究认为,中央到地方的各级政府在农村生态环境治理中都是不可缺少的,是农村生态环境治理政策的制定者和实施者;吴柳芬等[3]认为,基层政府在农村生态环境治理中受限于自主决策权小、资金短缺、工作量大等问题,降低了工作成效。针对以社会力量为主体的治理路径,鞠昌华等[4]研究认为,在农民生态意识较强、村集体经济较发达的农村地区,可以采用社会支持下村民自治的农村生态环境治理模式。在协同治理方面,张志胜[5]提出,建立以地方政府为主导,督促企业、公众、农村社区等多元主体合作共治的农村生态环境协同治理模式,转变农村生态环境恶化的形势,实现经济和生态双赢;冯旭[6]指出,单一主体的治理模式无法胜任农村生态环境治理工作,需要多元主体协同互助共同治理农村生态环境,以实现农村生态环境治理体系和治理能力现代化。

在农村生态环境协同治理体系方面,温暖[7]认为,要重视农业、农村、农民三者的整体性和协同性,系统性治理农村生态环境;陶国根[8]认为,协同治理应构建政府、市场和社会之间积极沟通、通力合作的治理体系,明确各协同主体职责和分工,实现农村生态环境协同治理效益最大化。综上所述,传统的农村生态环境治理模式已经不能满足当前农村生态环境治理的需要,农村生态环境需要多元主体协同治理[9]。目前,学界对于农村生态环境协同治理的研究多在理论和概念层面,实践研究较少。基于此,选取T县D街道为研究案例,找出农村生态环境治理中存在的问题,提出农村生态环境协同治理路径,以期为农村生态环境治理提供建设性建议。

2 理论基础及研究方法

2.1 协同治理理论

协同治理理论是以1971年物理学家赫尔曼·哈肯创立的协同学和1989年出现的治理理论为基础,在20世纪80年代出现的新兴交叉理论[10]。目前,学界还没有关于协同治理理论的具体定义。国内主流观点认为,协同治理是指在社会公共事务治理中,政府、企业、公民及社会团体等协同治理主体进行沟通、协商和决策,共同解决社会公共问题,并对出现的治理结果担负相应的责任[11]。协同治理具有4个基本特征。一是协同治理由多元治理主体共同完成。在协同治理中,除政府外,企业、公民、非政府组织与社会团体等任何社会组织和个体都可以参与社会公共事务的治理。二是协同治理权威具有多样性。不同的治理主体面对协同治理问题的不同方面均可发挥和表现权威性。三是各子系统之间具有协作性。在协同治理中,政府、企业、公民和非政府组织间不再是单纯的管理与被管理者的关系,更注重相互协作。四是系统的动态性。在协同治理中,治理模式不是恒定不变的,而是根据具体情况呈现适应性和随机性。

2.2 研究方法

为深入了解T县D街道在实施乡村振兴战略过程中,在农村生态环境治理方面采取的举措、取得的成效和存在的问题,采用访谈法进行资料收集。

2.2.1 访谈背景及访谈对象

D街道位于T县东部和东南部,下辖10个行政村和5个社区,共计47个自然屯、67个村民小组。辖区总人口50 755人,其中农业人口18 359人。辖区内10个行政村流域面积65.59 km2,耕地面积4 343.43 hm2,主要种植作物为水稻。

此次实地调研走访了1位街道办事处负责人、5个行政村的村主任、14个村民小组组长和80位农民,共计100人。其中,25~40岁35人,41~60岁45 人,60岁以上20人。受教育水平方面,除街道办事处负责人为本科学历外,其余受访者学历均在高中以下。

2.2.2 访谈内容设计

访谈内容主要分为两部分。一部分主要了解当地农村生态环境治理现状及存在的问题。其中包括2方面:一是D街道农村生态环境的污染源,二是街道办事处、企业、公众和社会组织为应对农村生态环境污染采取的措施。另一部分是根据问题与受访者分析其成因。访谈主要从街道办事处与企业合作情况、街道办事处与农民合作情况、企民合作情况、社会团体参与情况4方面与受访者深入交流。

3 D街道农村生态环境治理现状

3.1 D街道农村生态环境污染源

T县近几年大力实行“工业兴县”政策,D街道工业企业数量呈上升趋势。D街道下辖的10个行政村的主要污染类别有农村居民的生活垃圾污染、农业生产污染、工业污染及水污染(见表1)。

3.2 D街道农村生态环境治理现状

就D街道目前农村建设情况而言,国家及省市县各级政府相关部门对其生态环境治理提供了很大的帮助,都给予了不同程度的政策和资金支持,使当地的建设成效显而易见。交通建设方面,10个行政村均已通柏油马路,且道路状况良好,后期维护及时;基础设施建设方面,所有行政村已经通水通电,可以保障所有居民的用水用电需求,每个行政村都设置了足够数量的垃圾桶,厕所改造工程正在有序推进,排污设施已初步建成;村落布局方面,10个行政村的民居集中且排列整齐,但存在少数年久失修和荒废的建筑;公共服务方面,10个行政村共配备47名专职保洁员和11台专业机械,垃圾处理效率高、效果好。总体来说,D街道农村生态环境治理已初见成效,但也存在一定问题,还不能达到生态宜居的目标。

4 D街道农村生态环境协同治理困境

4.1 街道办事处与村民协同不紧密

自乡村振兴战略实施以来,街道办事处制定了一系列农村生态环境治理工作方案,大力修复农村生态环境,同时采取措施积极发动公众参与农村生态环境治理工作。但在政策实施过程中,也逐渐暴露出一些问题。例如:在工作初期,公众参与度较高,随着政策实施力度减小,公众的参与度也逐渐降低。街道办事处在农村生态环境治理中长期包揽大部分工作,农民对政策依赖性过大,加之公众的生态环境治理意识淡薄、缺乏参与治理的主动性,导致街道办事处和公众协同治理的效果达不到预期。农村生态环境治理工作具有持续性、多点性等特点,治理过程费时费力。这导致街道办事处和农民很容易进入疲劳期,且在治理过程中不能兼顾所有人的利益,会导致利益冲突,给政策推行造成一定的阻碍。街道办事处信息公开制度的不完善,以及街道办事处和公众间沟通机制的不通畅,导致公众不愿参与农村生态环境治理。

4.2 街道办事处与企业协同不顺畅

在农村生态环境治理中,街道办事处和企业的协同理应十分紧密:街道办事处通过购买服务等方式引进优秀企业参与农村生态环境治理,一方面可改善农村生态环境,另一方面可为企业带来收益。但街道办事处与企业在根本目标上存在的分歧,导致两者协同治理不顺畅。从企业角度分析,与街道办事处的非营利性不同,企业以实现自身利益最大化为目的;传统的工业企业在环保方面资金投入少,生产方式多是粗放式的,与目前政府提出的绿色可持续发展理念存在差距;如果完全按照国家规定标准进行环保改造,同时全面转变生产方式,企业就可能停工停产,而这会严重损害企业的经济利益。企业参与生态环境治理多是受政策约束,参与生态环境治理的主动性较低。

从街道办事处角度分析来看,街道办事处过于注重经济发展,一旦企业停工停产,会减少来自企业的财政税收,也会影响街道办事处的经济数据。因此,街道办事处面对企业的环境污染问题,往往睁一只眼闭一只眼。加之街道办事处内部部门职能重叠,权责不清,不能实现高效监管,对环境污染问题处理存在推诿现象,导致农村生态环境治理进度缓慢,难以全面考虑企业和公众的利益。

4.3 企业与村民协同不到位

企业与公众协同治理存在特殊性。地方企业的工人多数是当地村民,企业与村民的利益捆绑在一起,企业停工会造成经济损失,在企业工作的村民也会受到影响。在访谈中,多位受访者表示:“企业存在污染,但是家里人都在那上班,我们去举报,单位就会知道,家人的工作肯定会受影响。况且企业停工,我们就会休息,工资也没有,我们就没办法生活了,企业污染也不是只污染我一个人,而且也没有影响我的生活。基本没人去举报污染问题。”出于对自身利益的考虑和生态环境保护意识淡薄等原因,公众面对企业存在的环境污染问题,通常不会选择及时反馈给街道办事处,在接受街道办事处调查时,甚至会选择帮助企业隐瞒。面对公众举报,企业会给出一定的经济补偿,多数农民为了短期的经济利益会放弃举报,加之街道办事处监管不力,企业生产往往不会受到影响,继续造成环境污染,从而形成农村生态环境治理恶循环。

5 农村生态环境协同治理路径

5.1 提高协同治理主体的生态治理意识

农村生态环境治理工作应由基层政府主导,企业、农民和民间团体共同治理。因此,应提高政府、企业、农民等治理主体的生态治理意识。

5.1.1 政策引导鼓励公众参与

农村基层政府应引导和激发社会主体参与农村生态环境治理工作的积极性。第一,建立健全资本准入和退出机制。探索街道办事处引导监管、企业投资实施、农民投工投劳的新型产业化农村生态环境治理模式。第二,在农村生态环境治理过程中,引入政治参与。从参与内容、主体、渠道、保障等方面入手,加强顶层设计,实现治理全过程透明化、公开化,提高协同治理主体协作能力。第三,重视非政府组织的作用。农村基层政府应通过放宽准入门槛、购买服务等一系列举措,激励社会力量共同参与农村生态环境治理。

5.1.2 强化社会生态知识教育

农村基层政府应加强自然生态国情宣传和生态保护修复法治教育,推动全社会开展生态保护修复知识教育。对于企业群体,农村基层政府应从绿色生产、生态效益、可持续发展等方面开展主题教育,引导企业家在追求经济效益的同时注重生态效益,担负起保护生态的责任和义务。对于社会公众,农村基层政府应加大宣传力度,利用乡村广告栏、广播、电视、新媒体、入户宣传等多种宣传途径,持续培育公民的生态环境保护意识和生态环境治理意识,在全社会形成遵守生态保护治理法规的良好风尚。

5.2 建立健全协同治理的制度体系

作为一项长期性、系统性工作,农村生态环境治理需要一套完整高效的制度体系。

5.2.1 强化生态修复成效评价

针对农村生态环境治理重点工程及实施生态治理的重点区域开展成效评估。一是对单项生态治理项目进行宣传和监督。按照工作要求和标准,对项目实行全过程审查和监督,定期开展重点区域、重点项目的治理成效评估,全面掌握农村生态环境治理情况。二是加强规划动态维护和实施评估。建立覆盖规划、审批、实施、评估全过程的监督和留痕制度。三是探索生态修复实施绩效评估方法,建立定期检查评估的第三方评估制度。结合国家、省、市、县重大战略安排,针对规划内容、实施效果、实施过程开展评估,梳理问题及其根源,分析判断未来发展趋势,提出规划完善建议。

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