乡村振兴背景下丽水市农村危旧房整治研究

摘 要：为探究农村危旧房整治的科学路径，为乡村振兴和共同富裕提供借鉴，以浙江省丽水市为例，采用数据分析、现场勘探、走访座谈的方法，研究当地农村危旧房整治与利用工作成效与问题。结果表明，农村危旧房整治与数字乡村建设、乡村文旅发展、助农扶贫等行动相结合可取得较好的成效。但是，乡村数字化改革困难、危改责任不清、危改资金短缺等问题制约了危旧房整治与长效管理。研究提出，通过完善数字乡村治理体系、强化制度支撑、规范资金使用、联动乡村文旅发展等方式补齐短板，逐步解决危旧房整治困境，为乡村振兴提供助力。

关键词：农村；安全管理；乡村振兴；危旧房整治

中图分类号：C939 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）4-30-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.04.006

0 引言

保障农房安全事关千万百姓的生命财产安全，是实现乡村振兴和全面建设社会主义现代化国家目标的重要一环［1］。浙江省以省域空间治理数字化平台为支撑，以“农房浙建事”全生命周期综合管理服务系统为载体，建立了农村危房整治全过程管理机制，并与“千村示范、万村整治”工程、“未来乡村建设”行动相结合，助力实现乡村振兴。在此背景下，丽水市充分挖掘其乡村自然及文化资源，落实农村危旧房整治，反哺乡村经济发展，为浙江省乡村改革发展提供了重要借鉴。笔者利用数据分析、现场勘探、走访座谈的形式，全面了解丽水市农村危旧房整治与利用工作进展，进一步探究农村危旧房整治的科学路径。

1 研究区域概况

丽水市地处浙江省西南部，辖9个县（市、区）。2022年末，全市农村人口91.8万人，城镇化率为63.5%，低于全省平均水平。丽水市农村人口比重大，乡村环境复杂，给乡村振兴战略实施和共同富裕目标实现造成了极大挑战。如今，丽水市以县域为基本单元，协同推进“小县大城”“花园乡村”“大搬快聚富民安居”工程等改革实践，不断奏响城乡协调发展“协奏曲”［2］。数据显示，2022年丽水市农村常住居民人均可支配收入为2 8470元，增幅连续14年位居浙江省第一。

2 丽水市农村危旧房整治做法及成效

2.1 “数字+善治”，共铸危旧房整治信息链

2.1.1 数字化平台助力摸排农村危房底数，初步形成危旧房整治全过程闭环管理体系

针对丽水市农房基数大，危房比重高的实际情况，在浙江省住房和城乡建设厅有力指导下，丽水市对辖区内农村房屋安全情况进行拉网式全面排查，将房屋数据载入网格，实现“浙建事”系统房屋数据与基层智治系统贯通融合。目前，丽水市已录入重点管控任务数据7 466条，强化管控任务数据22 354条，常态化管理任务数据457 715条。对于巡查出现的异常情况，丽水市通过线上线下抽查的方式开展信息核查。目前，“浙建事”系统已形成农村危房从发现、鉴定、管控到整治的闭环管理体系（见图1）。

2.1.2 房屋安全常态化网格巡查制度逐步落实，危房治理攻坚行动有效推进

为建立农村房屋常态化网格化巡查制度，健全城乡房屋安全管理长效机制，丽水市按照《丽水市农村房屋安全常态化网格巡查工作方案》，明确2023年网格巡查任务及时间安排，明确属地安全监管责任，统筹4 817个网格力量，共同完成房屋安全巡查任务。2023年，丽水市做到一个网格不少、一栋房屋不漏，完成农房巡查202 512户次。

2022年6月底，丽水市完成全市农村危房排查信息复核，其中初判风险经鉴定安全269户，核查确定危房底数2 525户，采取工程措施1 639户（拆除37户、重建109户、维修加固1 311户），封闭停用886户。2023年8月，丽水市建设局制定了《丽水市危旧房安全隐患排查整治方案》，开展自建房专项整治“回头看”暨危房治理攻坚行动，逐一明确房屋处置类型、整改措施、时限要求和整改责任人，督促限期整改，逐一销号清零。

2.2 “解危+利用”，共绘农房安居新画卷

2.2.1 农房解危工作科学开展，危旧房整治责任进一步压紧压实

丽水市对辖区内所有房屋开展地毯式摸排，在全面推进基础上，坚持因地制宜、拆、治、改、建、管”多措并举，强力推进农村危房治理改造。遂昌县绘制《危房民情地图》，全面掌握危房信息，并多次开展危房拆除重建和维修加固工作；龙泉市创新推进危房治理，将涉公C级危房解危再利用，对暂时无条件拆除的成片危房砌筑连续围墙封堵，杜绝回迁的可能；缙云县探索形成了“拉网排查、分类治理、挂图作战、驻村指导”的治危解危“缙云模式”，加强对危房的日常巡查监控。目前，全市农村C、D级危房已采取工程措施解危的共4 917幢；对于尚未采取拆除或维修加固等工程措施的3 938幢危房，已全部落实标准化“四上”措施，对危房进行腾空管控和动态监测。

2.2.2 危旧房整治开启活化利用新模式，“危房再就业”强村富民收效明显

乡村文旅一头连着绿水青山，一头连着金山银山。丽水市拥有极好的自然和文化资源。截至2023年9月，丽水拥有中国传统村落268个，位居全国第3。在危旧房解危的基础上，丽水市依托原有资源优势对危旧房进行活化利用，进而反哺危旧房解危工作。2022年，丽水市乡村旅游经营总收入24.61亿元，同比增长9.14%，城乡居民收入比由2002年的2.66缩小至2022年的1.96。这为加快推进全市城乡统筹一体化迈入新发展阶段注入了新动力，也为全市居民走向共同富裕奠定了坚实基础。

云和县、松阳县、遂昌县等在全国率先开展传统村落保护和“拯救老屋行动”。松阳县四都乡平田村邀请罗德胤等知名设计师进行老屋改造，让一栋栋老屋变身餐厅、艺术家工作室、展览馆、农耕馆及民宿，使这个原来无人问津的贫困村实现华丽蝶变，成了享誉华东的“云上平田”。在过去10年，松阳旅游综合营业收入近1.7亿元，其中平田村入选全国乡村旅游发展典型案例。

2.3 “共建+扶贫”，共享危旧房整治新战果

2.3.1 多元主体共建共治共享，宣传培训多措并举实现深度危房改造

乡村振兴涉及政府、企业、村民、社会组织等主体，权益关系复杂且分散［3］。丽水市深入研究习近平总书记“共建共治共享”社会治理理论［4］，率先建立了多元主体对话、协商与合作的共建共治共享机制，保障多元主体特别是以农民群体为代表的受教育程度低、表达困难的边缘群体利益。

莲都区黄泥墩村是全国村级议事协商创新实验试点单位。他们通过“村级事务阳光票决制”，顺利破解了困扰多年的基层治理难题。该典型做法入选2021年民政部全国基层治理创新典型案例。基层干部通过“现场会”“茶话会”“夜访会”等形式，深入田间地头，通过“拉家常”式谈心谈话，稳民心知民意解民情，细砌开展农村危旧房整治的民意“敲门砖”。同时，丽水市还坚持扶智扶志相结合，推进“乡村讲习所”建设，大力开展农村工匠培训，提升农村建筑工程质量，从源头减少农村房屋安全隐患发生，并为农村工匠提供新的就业路径。迄今为止，丽水市共开办46场农村工匠培训活动，培训工匠6 425人，通过培训人员6 425人。

2.3.2 救助对象精准摸排，困难家庭帮扶力度显著增加

为解决农村困难家庭安居问题，丽水市对辖区内的农村低保户、分散供养特困人员、低保边缘户住房情况进行全面摸排。2020年起，省级财政补助资金标准由户均7 500元提高到户均15 000元。在此基础上，青田县、云和县、缙云县、松阳县、景宁畲族自治县均对需要采取修缮加固措施或拆建新建的困难户家庭增加额外的县级补贴，补助金额为3 000元到22 000元不等。2017年至今，丽水市整治农村危旧房共83 897户，其中77.34%为困难家庭，惠及群众93 168户。

3 丽水市农村危旧房整治现存问题

3.1 农村数字化改革困难重重

3.1.1 数据共享体系不完善，信息流通效率低

在乡村数字化治理中，各个部门的“数据孤岛”造成数据重复采集、效率低下等问题［5］，基层人员疲于应付。例如，仅房屋巡查任务便涉及至少6个部门和2个平台，存在数据流通效率低下等问题。

3.1.2 数字人才短缺，建设数字乡村的后备力量不足

由于城市和乡村在工作环境、薪资待遇等方面有着较大的差距，导致乡村既面临高素质人才“头雁”缺失的难题，又面临青壮劳动力“群雁”流失的窘境［6］。目前，农民及基层经办人员数字化素养有待提升［7］，他们对新事物存在接受能力弱、对大数据等先进技术难以快速理解使用等问题，阻碍了乡村地区的数字化转型。

3.2 危改行动责任不清，难以为继

3.2.1 鉴定机构责任感缺失，危房鉴定结果存在谬误

由于鉴定机构不负责后续解危、责任感缺失，普遍存在鉴定报告套用条文模板、敷衍鉴定、未全面排查房屋隐患的情况。同时，房屋安全管理人员缺乏相关知识，难以对鉴定报告进行质量把关，增加了后续解危和进行房屋使用安全管理的难度。

3.2.2 巡查整治部署迟缓，日常监管流于表面

由于丽水市农房多且分散，日常巡查监管的任务量巨大，基层管理人员多身兼数职，导致有些工作人员对危房实际情况掌握不足，应对不及时。

3.2.3 危房巡查和治理审核人员素质参差不齐

各地的农房质量安全技术指导主要取决于施工人员专业素养和对农房建造方式的认识水平。有些人员未经过专业的农房安全管理培训，对房屋安全隐患认识不足，导致危房从发现到整治解危全流程判断存在风险隐患。

3.3 农房危改面临资金困境

3.3.1 危旧房整治过于依赖财政补助

政府“大家长”式的“大包大揽”，造成一些村民主体意识缺失，“等、要、靠”现象严重，惯于等待政府援助，进一步加大了基层干部工作量和政府财政压力。

3.3.2 补贴采取“一刀切”式补助，忽略了农房在地情况

原有农房的损毁情况、所处地区、面积、结构等都会造成修缮成本差异。例如，山区农房因交通不便，材料运输只能依靠肩挑手提方式运送，建设成本大大增加，而困难户一般难以支撑后续修缮费用，导致修缮措施未完全落实，一些房屋后续返危。

3.3.3 不同村庄资源悬殊导致危改资金差距显著

一些列入传统村落、历史文化名城名镇名村的地区，可以申请到专项修缮资金。例如，松阳县对历史文化名城所涉及的街区经营性自建房的修缮补助为500元/m2，非经营性自建房的修缮补助为300元/m2。这些地区文旅资源价值提高，可通过招商引资等方式引入社会资金，从而提高农户危改热情，而普通村落的危改补助捉襟见肘，导致危改行动难以推进。

3.4 乡村发展模式千篇一律

3.4.1 乡村建设过程缺乏引导，照搬照抄现象频现

丽水市村落密集，样板村落发展早、收益高，使得许多村庄争相效仿，一些地方暴露出“千村一面”的问题，同质化现象严重。在利益导向下，大批村民自发加入危旧房整治行动，大量民居被改成民宿、农家乐等，但是缺乏上层监管且农民及工匠自身水平参差不齐，导致传统农居地方性丧失、精细化不足，且业态相对单一，村庄活力不足。

3.4.2 村庄规划编制进度滞后，陷入“无规可依”的窘境

由于缺乏上位规划引导，村庄大多建设工程倾向于照搬现有案例，缺乏深刻思考。在乡村文旅市场竞争愈发激烈的背景下，统筹管理的缺位一定程度上加剧了无序竞争，导致许多村庄难以发挥其自身的资源禀赋，缺乏竞争力，后续发展乏力，进而导致乡村振兴进程滞缓［8］。

4 推进农房整治的工作建议

4.1 创新驱动，着力完善数字乡村治理体系

4.1.1 补齐数据共享体系短板，实现部门协同管理