城乡融合发展背景下乡村数字治理存在的问题与对策研究

摘 要：推动城乡融合发展是实现乡村振兴的重要途径。城乡融合发展需要数字技术助力，乡村数字化治理是实现城乡融合发展的底层逻辑。推动乡村数字治理，有助于促进城乡治理意识融合、城乡治理方式融合、城乡治理主体融合。尽管如此，当前在人工智能、云计算、大数据等数字技术赋能乡村治理过程中，仍存在乡村数字治理意识薄弱、数字治理方式低效、数字治理主体缺失等问题。为解决这些问题，基于城乡融合发展理念，可以在城乡互通数字治理实践、城乡帮扶数字治理技术、城乡流动数字治理人才等方面探寻相应的解决途径。

关键词：城乡融合；数字赋能；乡村治理；数字治理；乡村振兴

中图分类号：F323；F49 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）6-22-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.06.004

0 引言

城乡融合发展是在经历城乡分离、城乡对立、城乡统筹、城乡一体化后形成的新型城乡关系发展形态，也是实现乡村振兴的必由之路［1］。党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2019年4月15日，中共中央、国务院出台的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，将分计划、分步骤、分阶段推进城乡融合发展。党的二十大报告再次强调，全面推进乡村振兴，坚持城乡融合发展。城乡融合发展离不开数字化［2］，更离不开数字化治理，尤其是乡村的数字化治理。人工智能、物联网、云计算、大数据、区块链等新技术的出现，改变了原有的城乡社会发展格局，塑造了新的城乡社会治理模式［3］。2022年1月，国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划》要求，推动数字城乡融合发展，推进乡村治理数字化，统筹推动新型智慧城市和数字乡村建设，形成以城带乡、共建共享的数字城乡融合发展格局。为此所制定的《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》其中一项便是，开展乡村治理数字化建设，加快推进农村地区数字基础设施、系统平台和应用终端建设，强化系统集成、数据融合和网络安全保障，提升乡村治理数字化水平。推进乡村数字化治理，是促进城乡融合发展的重要抓手。然而，当前在数字技术赋能乡村治理的过程中，在数字治理意识、治理方式和治理主体等方面出现了问题。依托城乡融合发展战略，借助数字技术，是解决乡村数字化治理问题的有效路径。

1 推动乡村数字治理对城乡融合发展的意义

1.1 促进城乡治理意识融合：“分治”向“共治”治理意识转移

城乡二元社会结构了决定城乡二元“分治”格局的形成。由于历史原因，城乡二元社会结构的长期存在导致城市与农村在治理要求上有所区别，逐渐形成了城乡二元分治的社会治理格局［4］。城市优先发展的城乡二元分治格局，是城乡差距产生的重要原因，而互联网的发展打破了原有的城乡二元社会结构。借助数字技术与乡村治理的深度融合，数字治理突破城市与乡村的空间限制，将城乡治理数据归集融合、城乡治理信息开放共享，形成城乡社会治理数字化联结，打破了城乡二元治理壁垒，推动城乡共治发展。以浙江省长兴县为例，“数字长兴”项目将整个长兴县视为城乡一体的治理单元，开展数字化治理［5］，强化城乡共同治理意识在数字城乡融合过程中的支撑作用，使城乡分治的治理意识向城乡共治的治理意识转移。

1.2 促进城乡治理方式融合：“人治”向“数治”治理方式转移

人际互动向人机互动转移是数字技术应用于城乡治理的发展趋势。在数字技术赋能城乡治理的过程中，“大数据与乡村治理”“乡村+政府服务”“智慧乡村”等实时、快速、高效的数字治理方式，逐渐成为乡村治理的主要方式，改变了以往“人对人”“面对面”等传统治理方式。同时，算法判断、图像识别、机器判断等人工智能技术不断被应用到具体的治理场景中，将高度复杂的社会治理问题可视化，实现对城乡治理问题的精准监察和风险防控，从而显著提升城乡治理效能。数字治理介入城乡治理，改变了城乡原有治理方式存在的属地固化、延时、低效等问题，在数字技术形态的非物理空间上的治理方式更加灵活和便捷［6］。数字技术与城乡治理的深度结合，使得城市与乡村能够采取共同的治理方式，城乡共同的数字治理方式可推动城乡融合发展。

1.3 促进城乡治理主体融合：“单一”向“多元”治理主体转移

多元主体参与社会治理是实现数字治理的关键。以浙江省乡村公共服务平台建设为例，该平台逐步从“多用户”模式向“全用户”模式转变，可为更广泛的村民群体提供更全面的公共服务［7］。随着数字治理平台的普及应用，治理主体可以实现远程参与治理，可行使自身的参与权和表达权。数字信息系统聚集了村民、市民、各类社会组织、企业、政府等多元治理主体的力量，将其汇聚于数字平台上，使其共同参与城乡治理。这种转变颠覆了传统以单一主体为主导的治理模式。数字技术赋能城乡治理，拓宽了多元治理主体直接或间接参与治理的途径，实现了治理模式从一元垂直管理向多元共治的转变［8］。多元治理主体通过数字治理平台共同参与治理，使城乡社会问题在治理过程中得到多元视角的解决思路，发挥数字治理的多元主体决策优势，且通过城乡治理主体的融合促进城乡融合发展。

2 城乡融合发展背景下乡村数字治理的现状

2.1 乡村数字治理意识：现代与传统治理思维并存

《中国数字乡村发展报告（2022）》显示，2021年全国数字乡村发展水平达39.1%，全国“三务”网上公开行政村覆盖率达78.4%，国家电子政务外网在乡镇的覆盖率达96.1%，其中“互联网＋政务服务”板块加速向乡村延伸覆盖，如全国六类涉农政务服务事项综合在线办事率达68.2%。这表明以数据驱动的乡村治理水平正在提高，现代化数字治理思维不断增强。数字乡村与数字治理发展，使乡村生活向数字生活转变，打破传统乡村治理思维，向现代数字治理思维转变［9］。然而，就现实乡村治理状况而言，当前乡村在选举、议事等公共事务的开展方面主要采取传统的线下形式，表现出传统权威型的治理偏好倾向［10］。现代与传统治理思维同时并存的乡村数字治理现状，不利于推进城乡数字治理意识融合。

2.2 乡村数字治理方式：广泛应用与应用受限并存

目前，乡村数字治理广泛应用于党建引领、政务管理、公共服务和公共安全等方面［11］。例如，浙江省湖州市着重打造“数字乡村一张图”全景治理平台，该平台能够呈现可视的村庄景观，并通过数字技术手段使其能辅之以智能感知、动态管理和辅助决策等功能，平台五大板块中的两大板块集中于乡村服务和乡村治理［12］。随着数字乡村工程的推进，当前浙江省、广东省、贵州省、四川省等实际案例数据显示，乡村基层党建数字化、乡村政务治理数字化、乡村公共安全治理数字化、乡村公共服务数字化的覆盖率和治理水平显著提升［13］。然而，乡村数字治理方式在实际的应用中处处受限。当前广大地区农村数字化基础设施和应用条件不充分，主要表现在数字硬件设施匮乏、数字软件应用水平低、数字生态系统脆弱等方面［14］。此外，乡村数字治理平台存在建设普及难、便捷应用难、付诸使用难等问题［9］。而城乡数字基础建设水平、城乡数字治理水平、城乡数据要素差距不断加大，使城乡数字鸿沟难以愈合［15］。

2.3 乡村数字治理主体：空心化、老龄化、缺能化

当前乡村数字治理主体趋于空心化、老龄化、缺能化。第一，乡村数字治理主体空心化现象加剧。我国农村地区劳动力严重外流，农村人口急剧减少，使乡村出现空心化现象。第二，乡村数字治理主体趋向老龄化。当前，村“两委”成员出现老龄化现象，使该主体缺乏主动开展数字乡村治理的热情，难以完成数字治理等工作［9］。第三，乡村数字治理主体缺乏数字治理的认识和素质能力。开展乡村数字治理对治理主体的信息获取能力和技术使用能力有一定要求。乡村数字治理主体难以有效认识数字技术在乡村治理应用中的重要性。如果数字治理认识能力缺乏，那么数字治理行动能力也将不足。同时，如果获取互联网数字信息服务能力也将不足，那么开展数字治理操作、应用、实践能力也不足，导致无法胜任数字平台搭建以及开展技术治理等工作。

3 城乡融合发展背景下乡村数字治理存在的问题

3.1 乡村数字治理意识薄弱：低于城市的创新数字治理意识

城市治理不断在“5G智控”交通治理、“3D屏全覆盖监测”生态治理、“智慧＋”政府治理等场景应用新的数字技术，快速开拓新的应用治理场景，为城市治理提供智慧化服务、开展城市治理的智能化项目、展现城市治理的现代化面貌，极大凸显了城市数字治理的创新意识。乡村数字治理意识与之相较显得尤为薄弱，主要表现为数字技术在乡村治理应用的场景有限，受传统行政业务办理和管理理念影响，主要集中于政务服务方面。乡村数字治理技术优化率低、更新速度慢，难以提供及时且个性化的治理服务。乡村缺乏开拓新的治理场景、开发新的治理服务平台、优化数字治理技术的设备、技术、资金和人才等资源，在数字治理应用和创新方面的意识较为薄弱。

3.2 乡村数字治理方式低效：落后于城市的高效数字治理方式

与城市治理“一朵云”全覆盖、“一网通”全办理、“一证通办”“秒批秒办”“最多跑一次”“一次都不用跑”等灵活、高效、便捷的数字治理方式相比，乡村数字治理的效能较低，村务办理电子化率低，没有开展乡村数字治理服务，或不能及时有效地通过数字技术手段处理乡村治理问题。技术硬件缺乏和人力资源不足是乡村数字治理低效的主要原因。一是乡村数字基础设施建设不足，没有数字硬件设备或数字基建无法开展数字治理。二是乡村数字治理人力资源缺乏，村干部对数字效能和应用数字治理技术的能力不足，对数字治理效能的认识不足。

3.3 乡村数字治理主体缺失：反差于城市的多元数字治理主体

城市聚集了大量人口，学生群体、专家群体、企业、各社会组织等多元的治理主体共同参与治理。当前，由空巢老人和小孩留守的农村“空心化”现象严重，农村主要劳动人口外流城市，本村人才不回村，驻村人才留不住，导致乡村数字治理主体缺失［16］。缺乏治理主体导致无法开展和推动乡村数字治理。与此同时，村民作为主要的乡村数字治理主体，其数字治理素养不高。村民数字素养并未随着网络技术普及而提高，村民自身文化程度较低，且缺乏使用智能设备参与乡村治理的知识和技能，乡村的熟人社会封闭性排斥虚拟环境数字治理等新事物。

4 城乡融合发展背景下乡村数字治理问题的对策

4.1 数字治理实践城乡互通：强化乡村数字治理意识

第一，推动乡村治理意识从传统治理向数字化治理转变至关重要。为实现这一目标，关键在于强化乡村数字治理意识，并优先转变传统乡村治理观念。传统乡村治理特有的行政主导、封闭保守、碎片分割三大现象，阻碍乡村数字治理水平提升，须重构数字乡村治理理念以引导乡村新发展［17］。第二，建立数字治理实践的城乡互通平台具有重要意义。实践是认识的来源，参与数字治理实践，强化数字治理意识。城市在数字治理领域已积累丰富的实践经验，然而在目前的数字化治理实践中，城乡之间仍缺乏有效的平台联动机制，难以共同开展数字治理实践。为解决这一问题，应建立城乡治理一体化实践平台，如浙江省“城乡综合治理数字化监管平台”，以扩展城乡治理实践空间。以数字治理实践，强化乡村数字治理技术创新意识、治理机制创新意识、治理模式创新意识，使乡村数字治理注重城乡融合机制下的数字赋能，强化乡村数字治理意识。

4.2 数字治理技术城乡帮扶：提升乡村数字治理效能

提升数字硬件质量与人力资源水平，是提高乡村数字治理效率的关键。第一，在数字治理硬件条件方面，应加快农村数字基础设施建设。推进5G网络等基础设施在农村全覆盖，使乡村数字治理的开发、应用、服务平台由具有数字基础设施的载体所依托。在数字治理平台的创新开发应用上，城市数字治理的平台、技术、业务可以针对乡村数字治理的实际运作情况，向农村共享数字治理核心技术，实现城乡数字治理的技术共享、技术对接、技术帮扶。第二，在数字治理人力软件方面，应提高农村干部数字治理的专业技能和业务能力。通过组织召开数字治理培训课、举办培训讲座交流实际数字治理问题等方式，改变村干部对数字治理的认知偏差，从而使其认识到人工智能、大数据、云计算等新兴现代数字技术在乡村治理中的应用价值，从而提高村干部对数字化治理平台的实际操作能力，提高数字治理业务水平，不断提高乡村数字治理效能。