新时代中国粮食安全问题研究

摘 要：该研究从国际、国内2个维度分析了粮食生产、消费、贸易情况。从国际来看，粮食产量增长、贸易活跃，但总量不足、出口国集中，供应链稳定性存在风险。从国内来看，粮食生产能力稳步提升，但玉米、大豆对外依赖度高，进口来源国集中，粮企影响力不够。保障国家粮食安全要抓好稻谷小麦提质、玉米大豆扩产、消费结构迭代升级、贸易能力提升等重点方面。

关键词：粮食安全；粮食生产；粮食消费；粮食贸易

中图分类号：F326.11 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）17-53-6

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.17.010

0 引言

粮安天下，农稳社稷。中国作为人口数超14亿人的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视我国粮食安全问题，提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略，要求“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”。粮食安全事关国运民生，是社会进步、经济发展的重要基础。新时代强调国家粮食安全，需要全面树立大食物观，从国内、国际两方面着手，通盘考虑粮食生产供给、消费流通、国际贸易等多方面因素，针对性解决保障粮食安全面临的挑战和困难。

1 充分认识新时代的粮食安全

1.1 新时代粮食安全提出的背景

近年来，我国粮食保障能力不断提升，创造了以世界9%的耕地、6%的淡水资源，养育世界近1/5人口的“神话”，但是也必须清晰地认识到，我国粮食供需仍处于甚至在未来一段时间内都将处于紧平衡态势。在这一现实基础上，提出新时代保障国家粮食安全，主要基于3点考虑。

一是基于对国情的认识。民为国基，谷为民命。我国是农业大国，农业经济是社会经济的重要组成部分，农业从业人员占比较高，加上粮食是百姓生活生产的基础物资，一旦农业生产萎靡、粮食供需失衡，会对社会稳定、经济发展造成严重影响。

二是基于对国内粮食市场的深度把握。我国粮食产量长期丰收、市场供应稳定，粮食年人均占有量超过国际粮食组织公认的400 kg粮食安全线，口粮自给率长期保持在95%以上，守住了“口粮基本自给”的安全底线。但是，玉米进口量快速增长，2014年到2022年年均增长率达到29.5%；大豆进口量长期维持高位、超过国内产量，粮食结构性短缺问题较为严重。

三是基于对国际形势的深刻认识。近年来，国际形势发生深刻复杂变化，全国粮食产业供应链受地区冲突、经济疲软、极端天气、贸易保护等因素影响，不确定性风险增加。据联合国粮农组织2023年12月发布的数据，预计2023年全球谷物贸易量为4.684亿t，比2020年减少1 380万t。

1.2 新时代粮食安全的内涵

目前，国际上使用广泛且权威的粮食安全的解释是：所有人在任何时候都能够通过物质、社会和经济手段获得充足、安全和有营养的食物，满足膳食需要和食物偏好，过上积极和健康的生活［1-2］。由此可见，新时代对粮食安全的定义，不仅要确保数量安全、品质安全，还要关注食物多样性、膳食营养性、经济可得性。具体来说，有以下3个特征。

一是范畴更加广泛。近年来，随着社会经济发展和人们食物消费结构升级，居民人均谷物直接消费量减少，转向消费肉鱼蛋奶等动物性食物。因此，粮食安全不仅应该包括小麦、大米等传统粮食范畴，还应包括肉蛋奶等。

二是内涵更加全面。2022年全国居民人均可支配收入达到36 883元，恩格尔系数为30.5%，国民生活水平明显提高。食物需求由“吃饱”转向“吃好”，促使新时代粮食安全在保障数量安全的基础上，还要保障质量安全和营养安全。

三是可得性更加稳定。粮食完全应是能够通过粮食生产、贸易等方式，长期稳定供应满足市场需求的粮食，且粮食价格稳定，消费者具有足够的经济能力承担粮食消费。

2 国际粮食安全情况

当下的经济是开放的、全球化的，粮食作为生活生产的基本物资，已经成为强大的外交武器。同时，由于我国自2003年加入世界贸易组织（WTO）之后，粮食国际贸易量逐年递增，已经成为世界农产品进口前列国家［3］。因此，讨论我国粮食安全问题有必要考虑国际粮食安全情况。

2.1 全球谷物增产明显，但总量仍旧不足

从总量上来看，全球谷物增产明显，2002年到2022年间，谷物产量从18.11亿t增长到27.97亿t，增幅达到54.4%、年均增长2.2%。从人均占有量来看，年人均谷物占有量由287.75 kg增长到351.82 kg，虽然有增长，但仍低于国际公认的400 kg粮食安全线。总体来看，全球谷物产出量仍然不足以支撑消费需求，饥饿问题仍未解决。此外，全球耕地、水源等环境资源的退化减少也将对粮食持续增产带来不利影响。《2021年世界粮食和农业领域土地及水资源状况综述报告》指出，全球约有56.7亿hm2的土地面临退化，土壤侵蚀每年造成谷物减产约760万t；水资源利用面临较大压力，农业灌溉用地下水面临利用极限。粮食生产面临资源减少的硬性制约。

2.2 粮食消费过剩和短缺并存

粮食消费地区性差异越来越大，许多发达国家年人均粮食消费量远超351.82 kg的平均线，达到800 kg左右，但非洲、印度等欠发达地区严重缺粮［4］。联合国粮食及农业组织在《2023年世界粮食安全和营养状况》中指出，2022年全球有6.91亿至7.83亿人面临饥饿，24亿人口无法持续获取食物，其中9亿人处于重度粮食不安全状况，甚至到2030年预计仍有近6亿人面临饥饿。

2.3 粮食贸易越发频繁，但格局复杂多变

一是国际粮食贸易量大。随着经济全球化，国家间的粮食贸易行为越发活跃。据联合国粮食及农业组织估算，2022年全球谷物贸易量为4.77亿t，占谷物产量的17%。二是贸易逐渐区域化。2000年后，随着印度、俄罗斯、南非等新兴经济体的崛起，全球粮食和农业贸易中心数量增加，贸易区域化发展趋势明显，贸易网络集中度有所下降［5］。三是粮食主要出口国集中。以2011—2021年的粮食平均出口量来看，大米出口前5的国家为印度、泰国、越南、巴基斯坦、美国，小麦出口前5的国家为美国、俄罗斯、加拿大、法国、澳大利亚，玉米出口前5的国家为美国、阿根廷、巴西、乌克兰、法国，大豆出口前5的国家为巴西、美国、阿根廷、巴拉圭、加拿大。2021年，上述的大米、小麦、玉米、大豆前5大出口国的出口总量分别占全球出口量的74.9%、57.8%、79.7%和95.7%。粮食主要出口国过于集中，一旦出口国因遭受自然灾害、地区冲突而减产，或贸易政策发生转变，容易造成全球粮食贸易链的波动，进而影响世界粮食价格和供应稳定性。

3 我国粮食安全现状

3.1 粮食生产方面：生产基础夯实，保供能力提升

3.1.1 粮食生产基础不断提升

近年来，我国高度重视农业生产。一是巩固提升农田水利基础设施。大力推进南水北调等重大供水工程建设和高标准农田建设，实施小型农田水利设施优化改造，全国农田有效灌溉面积达到691 333 km2，“农业靠天吃饭”问题得到改善。二是加强农业科技创新推广应用。大力培育高质高效新品种，加快推进农用机械设备研发攻关和成果转化，农业良种化和宜机化水平不断提高，农业科技进步贡献率达62.4%，农作物耕种收综合机械化率超过74%，水稻、小麦两大口粮作物品种完全自给。三是构建粮食补贴政策体系。我国全面取消农业税，构建起了涵盖小麦稻谷最低收购价、耕地地力保护补贴、农机具购置补贴、三大主粮完全成本保险、产粮（油）大县奖励等集补贴、保险、奖励于一体的农业补贴支持政策体系，对推动粮食生产起到十分重要的支撑作用。

3.1.2 我国粮食保供能力明显提升

近年来，我国粮食产量接连丰收、接连迈上新台阶。从总量来看，1949年（1.1亿t）到2022年间，全国粮食产量增长524.5%，人均年粮食占有量从203.7 kg增长到486.3 kg，高于世界安全水平。从口粮自给来看，我国稻谷、小麦两大主要口粮产量常年维持在3.3亿t以上、远高于直接消费量，以稻谷和小麦计算的口粮自给率常年稳定在100%以上。同时，我国谷物自给率常年维持高位，超过95%。

3.2 粮食消费方面：消费总量增加、结构升级

3.2.1 粮食消费总量快速增长

改革开放以来，我国社会经济飞速发展，国内生产总值由1978年的3 678.7亿元增长到2022年的1 210 000亿元；国民收入水平显著提高，居民人均可支配收入由171元增长到3.7万元；人口数量快速增长，由9.8亿人增长到14.1亿人。经济发展、收入增加、人口增加等多重因素叠加，推动粮食消费快速增长。以国内粮食产量和国际粮食进口量之和估算粮食总消费量，1949年至2019年我国粮食消费增长了577%［4］。

3.2.2 消费结构变化

随着粮食产量的连年增产和生活水平的提高，居民食物消费结构发生变化，畜禽水产品等动物类消费增长。2022年，我国居民人均粮食消费量为136.8 kg，较10年前下降8%，而肉禽蛋奶人均消费总量上升超过20%［6］。肉禽蛋奶消费增加推动饲料粮消费增加，2022年我国饲用粮食消费量已占到粮食消费总量的48%左右，超过口粮消费近15个百分点［6］。粮食消费从以口粮消费为主转向口粮消费和饲料粮消费并重。此外，居民口粮消费还呈现结构单一化趋势，主要以谷物为主，薯类和杂豆的年人均消费量分别不足谷物的1/3、1/100［7］。

3.3 粮食贸易方面：贸易量增长，进口国家集中

3.3.1 粮食贸易量增长

我国2001年加入世贸组织后，粮食贸易全面展开，2004年开始持续出现贸易逆差，2011年成为全球最大的农产品进口国家，近几年粮食进口量持续保持增长态势［8］。从进口量来看，根据海关总署统计数据，2022年我国粮食进口量达到14 687万t，其中稻谷（大米）、小麦分别进口619万t、996万t，进口主要为调理品种；玉米、大豆分别进口2 062万t、9 108万t，占粮食进口总量的14%、62%，进口主要用作饲料粮。从稻谷（大米）、小麦、玉米、大豆进口量和产量的对比来看。稻谷（大米）进口量常年只占产量的3%以下；小麦、玉米进口量占产量的比值自2020年起明显增加，2022年已增长至7%左右；大豆进口量常年超过国内产量的3～5倍，对外依存度极高。玉米、大豆已成为我国粮食进口的主要品种。

3.3.2 粮食进口国相对集中

我国主要粮食进口品种有稻谷、小麦、大豆、玉米。2022年，我国稻谷主要进口国为印度、巴基斯坦、越南、缅甸、泰国，进口量分别占到稻谷总进口量的35.2%、19.3%、13.8%、12.9%、12.4%。小麦主要从澳大利亚、加拿大、法国、美国进口，进口量分别占总进口量的57.4%、18.0%、17.0%、6.3%。玉米主要从美国、乌克兰进口，进口量分别占总进口量的72.1%、25.2%；大豆主要从巴西、美国、阿根廷进口，进口量分别占总进口量的59.7%、30.5%、3.9%。

3.3.3 在国际粮食贸易中的影响力逐步提升

近年来，我国大力培育农业产业化企业，支持完善产业链条，鼓励开展国际贸易，已成功培育了中粮、新希望、首农、北大荒等农业龙头企业。其中，中粮集团更是成为新生“国际粮商”，在全球范围内构建起集收储、加工、物流、销售贸易、分销于一体的产业链，辐射140多个国家和地区，是阿根廷第一大粮油出口商，小麦、玉米等品种全球资源配置能力不断增强［9-10］。

4 保障我国粮食安全面临的问题

4.1 生产方面：耕地刚性制约，现代化水平不高

4.1.1 耕地数量减少

在城镇化和市场经济的冲击下，我国耕地大幅减少。根据第三次全国国土数据，2019年我国耕地面积为12 786.19万hm2，比2009年减少752.31万hm2，减幅达到5.6%。

4.1.2 生产结构性矛盾突出

从保障口粮基本自给的角度来看，我国稻谷、小麦两大口粮能够满足自给标准，需要着力解决的是品种优质化、多样化的问题。从保障国家粮食安全的角度来看，问题在于玉米、大豆存在较大的供需缺口，特别是大豆对外依存度逐年增高，已超过80%。根据海关总署统计，2022年我国玉米、大豆分别进口2 062万t、9 108万t，以当前的产出率来计算，需要增加近500 000 km2土地才能生产出进口数量的玉米和大豆。但是我国耕地资源刚性制约，仅靠增加耕地来提高产量难度很大。