新时代乡村治理能力提升的问题及对策研究

0 引言

当前，我国乡村治理工作已取得显著成效，现代化治理体系和治理能力不断提升。2024年中央一号文件更是将“提升乡村治理水平"列为推进乡村全面振兴的三大重点任务之一。党的二十届三中全会明确提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，这为乡村治理现代化绘就了蓝图、明确了方向。有效的乡村治理是乡村经济运行的“减震器”，是推进乡村振兴的“加速器”，是实现乡村治理能力现代化的重要手段。

1乡村治理的政策演进

从乡村治理模式来看，我国乡村治理经历了从传统封建社会的“乡绅自治”到国民党统治时期的“保甲制”，从中华人民共和国成立初期的“政权下乡”到人民公社时期的“政社合一”，从安徽省的“借地”启示到小岗村冒险的“包产包干”，从改革开放以后的“乡政村治"到新时代以来的“三治结合"等变化。这一系列变革无不向社会和人们提出了一些重大的理论问题和现实考验。

从中央政策演进来看，2011年初，国家正式提出“创新社会管理"2；2013年党的十八届三中全会将“社会管理”调整为“社会治理”，并正式提出推进国家治理体系和治理能力现代化[3；2017年党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[4；2018年中央一号文件指出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制[5；2019年中央一号文件指出，增强乡村治理能力，必须建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制；同年出台的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出了乡村治理"十七大"主要任务；2019年党的十九届四中全会又专题研究了关于国家治理体系和治理能力现代化等若干问题，审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》8；2024年中央一号文件再次强调提升乡村治理水平9。这一系列政策的贯彻落实，体现了政府对乡村治理的高度重视，顺应了乡村社会发展的客观需要，激发了乡村社会发展活力，迎来了推进乡村治理体系现代化的最佳时期。

2新时代乡村治理面临的机遇与挑战

中华人民共和国成立以来，我国乡村治理体系经历了从中华人民共和国成立初的“政权下乡"到1958年之后的“政社合一”，到改革开放后的“乡政村治”，再到新时代以来的"三治合一”[10]。每次变革都为乡村治理能力的提升奠定了政治基础和经济基础。特别是党的十八大以来，党中央对乡村治理提出了新的目标和要求，这既为乡村治理能力的提升带来了机遇，也带来了新的挑战。

2.1新时代乡村治理能力提升面临的机遇

2.1.1脱贫攻坚战的全面胜利为乡村治理能力提升奠定了经济基础

完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，标志着第一个百年奋斗目标的实现。这一伟大成就不仅缩小了贫富差距，全面改善了乡村面貌，而且解决了长期困扰农村发展的历史性难题，成功啃下了最难啃的“硬骨头”，这为乡村振兴战略的深入推进和乡村治理能力的全面提升奠定了坚实的经济基础。

2.1.2乡村振兴战略的有效实施为乡村治理能力提升强化了政策保障

乡村治理能力提升是乡村振兴内涵的重要组成部分，与乡村振兴战略的实施相辅相成。乡村振兴战略所推动的惠民项目、优惠政策、优质资源、先进的治理理念与技术，以及配套的乡村公共服务体系，为乡村治理能力的提升提供了强有力的政策保障。

2.1.3“三治结合"的科学论断为乡村治理能力提升指明了发展方向

党的十九大报告提出的自治、法治、德治“三治结合"重要论断，为乡村治理体系的构建提供了科学的理论框架。这一论断不仅为破解乡村治理难题提供了有效路径，更为乡村治理能力提升指明了发展方向。

2.2新时代乡村治理能力提升面临的挑战

2.2.1 治理理念转变滞后，难以形成治理合力

中华人民共和国成立以来，乡村社会经历了人民公社化、改革开放、新时代等多个时期，不同时期呈现出不一样的管理模式和治理理念。随着城镇化、工业化和现代化的深入推进，农村地区出现了利益异质化、社会原子化、人才空心化等新问题[]。而乡村治理主体特别是村干部的治理理念，基本上还倾向于家长式的“管”村模式，奉行“我的地盘我作主”的理念，导致其他社会组织被边缘化，难以形成治理合力。治理理念转变滞后，成为新时代乡村治理能力提升面临的首要难题。

2.2.2 传统村落文化解构，乡村治理生态遭破坏

随着城镇化和乡村产业化进程的加速推进，传统乡村文明受到巨大冲击[2]。大量土地被占用，大量房屋被拆，存续上千年的阡陌田园、古井古树、农家小院等被改造得面目全非，甚至遭到直接破坏或掩埋。传统村落的原生态文化逐渐解构，乡村治理生态遭破坏，文化信仰日渐式微，导致“留不住乡愁、留不住人”现象普遍存在。这成为新时代乡村治理能力提升面临的重要挑战。

2.2.3 治理模式多元并存，“水土不服"实施太难

据调查了解，基层治理的模式形式多样、各具特色，如江西省赣州市的“1+3"城市基层治理模式、广东深圳党建引领基层治理的“宝安模式”、湖南湘西花垣县十八洞村的“互助五兴"模式、什郝石门村推行的“党建 + 众筹”乡村基层治理模式等。然而，面对多元化的基层治理模式，乡村治理主体往往感到无所适从。尽管模式众多，但实际推广效果有限，加之“水土不服"现象普遍存在，导致实施难度加大。这也成为新时代乡村治理能力提升面临的客观挑战。

3乡村治理能力提升存在的问题及原因分析

3.1乡村治理能力提升存在的问题

近年来，随着社会工业化、城市化进程的加速推进，一大批青壮年农村劳动力纷纷涌向城市，留守群体以妇女、儿童和老人为主，城乡二元结构现象凸显，农村精英人才极度缺乏。同时，还存在着乡村干部文化水平不高、部分党员组织意识淡薄、乡村自治机制不健全、乡村产业华而不实、村落文明凋敝断裂等问题，这也严重影响和制约着乡村治理体系和治理能力现代化的快速提升。

3.2影响乡村治理能力提升的原因分析

3.2.1乡村人才“空心化"是制约乡村治理能力提升的主要因素

据走访调查了解，乡村青壮年劳动力、乡村农业技术员、大学毕业生等乡村人才流失严重，乡村党员老龄化也比较严重，“七个党员八颗牙”的现象普遍存在。乡村留守群体“386061部队"（妇女、儿童和老人）承担着乡村事业发展的重任，乡村人才结构严重失衡。究其原因，主要表现在以下几个方面。其一，区域经济差异和城乡文化差距是乡村人才流失的主要原因。其二，乡村生活成本的持续攀升加剧了乡村人才流失。首先是乡村住房成本变高。随着乡村生活环境的“城镇化”“县城化”，曾经的土墙青瓦房被砖混结构的“小洋房"所替代，攀比性建房现象普遍存在，这无形增加了乡村家庭的经济负担和生活压力。其次是乡村教育成本较高。乡村中小学校的生源逐年递减，多数乡村学校被撤销，孩子上学较远，出现租房供读、租房陪护等现象，教育成本增加。再次是乡村生活成本提高。主要表现在“柴米油盐"和“生疮害病”等方面，自给自足的乡村生活本应有着自产自收的口粮，不为生计所愁，可由于劳动力外流和农副产品附加值降低等，口粮只能购买，如果缺乏必要的经济来源，连基本的“柴米油盐"都会成为问题。最后是乡村家庭看病难看病贵。曾经的乡村医生早已销声匿迹，乡村小病看不了，乡镇一级医院设施设备不全，县级及以上医院条件较好但各种医疗费用偏高，县外医院报销比例又很低，多数乡村家庭看病选择到县级及以上医院，医疗成本明显增加。其三，乡村产业滞后是乡村人才流失的根本原因。乡村缺乏可持续发展的产业体系，难以支撑乡村就业和经济发展，更不能带领村民发家致富。

3.2.2乡村产业"政绩化"是制约乡村治理能力提升的人为因素

经调查了解，因个别地方盲目追求生产总值，“硬性指标"形式主义问题严重。加之少数基层领导干部对农村产业结构和农村经济发展规律缺乏科学性和系统性的认识，导致出现华而不实的“数字政绩”。

3.2.3村民参与意识“淡漠化"是制约乡村治理能力提升的内在因素

随着我国改革开放的深入推进，村民的奋斗目标已从过去的“养活一家人"转向“兴旺一个家”，其工作重心转变为家庭经济建设和子女培养，对村级政治事务或公共事务普遍持“事不关己”的态度。究其原因，既有政策因素，也有人为因素；既有体制机制问题，也有社会问题。村民参与意识淡薄，成为制约乡村治理能力提升的内在因素。

3.2.4乡村公共服务“碎片化”是制约乡村治理能力提升的外在因素

碎片化理论最早见于20世纪80年代“后现代主义”研究文献中，后来，以黄升民为代表的学者、专家把碎片化引入传播学，泛指社会阶层的多元裂化，并导致消费者细分、媒介小众化。乡村公共服务供给“碎片化"是指政府组织、社会团体等乡村治理主体，在乡村公共服务供给过程中形成的制度体系、提供的资源设备、招引的项目工程等呈现碎片化特征，难以满足乡村社会公共服务多元化的需求和可持续发展。究其原因，主要是缺乏协作、效率低下，疏于防范、胡乱摊派，政绩导向、供需脱节[13]。碎片化的乡村公共服务格局成为制约乡村治理能力提升的外在因素。

3.2.5村落文明“边缘化”是制约乡村治理能力提升的历史因素

留住村落文明，才留得住乡愁。传统村落文化不仅是中华优秀传统文化的精髓，也是古代农耕文明的重要体现[14]。然而，在现代文明进程中，村落的古树老茶、古桥老井、古街老巷、古祠老寨等农耕文化符号逐渐消失，也逐渐被现代工业文明所瓦解，传统村落文明凋蔽、传统农耕文化延续断裂、村落文明“边缘化”和乡村治理“空心化"等现象，不仅影响着乡村自治体系的形成，也成为制约乡村治理能力提升的历史因素。

3.2.6乡村信息化手段“低质化"是制约乡村治理能力提升的客观因素

21世纪是信息化时代，乡村社会治理应与时俱进，以实现乡村快速有序发展[15]。2018年中央一号文件明确提出，要实施数字乡村战略，弥合城乡数字鸿沟。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，进一步强调了乡村信息化建设的重要性。然而，现实中的乡村治理信息化手段仍相对落后，主要体现在村务公开、乡村事业、风俗民情、农特产品和宣传推广等方面的数字化信息缺失，有的村庄仍然存在“交通靠走、信息靠吼"的现象。多数村庄虽配备了电脑、广播系统等硬件设施，但因缺乏专业人才，难以合理利用，更无法利用现代媒介平台提升乡村治理能力和水平。

4新时代乡村治理能力提升的对策建议

4.1加强党的全面领导，为乡村治理能力提升提供坚实的组织保障

在新时代、新要求、新变化的背景下，深人推进国家治理现代化和乡村振兴战略，必须自觉坚持党的全面领导不动摇，加强党在乡村治理的各个领域和全部过程中的主导作用[16。同时，还应加强基层党组织的自身建设，完善村党组织领导乡村治理的体制机制，发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用，不断增强党组织的思想引领力、群众组织力和社会号召力，确保乡村治理体系的形成和乡村治理能力现代化的正确导向。

4.2树立“五化"治理理念，为乡村治理能力提升提供理论方向

当前，乡村治理在理念、主体、方式和机制等方面深刻转型，这既增加了难度，也提出了新的现实挑战。因此，必须从理论和理念层面确立“‘五化治理理念”，即治理主体多元一体化、治理过程协商民主化、治理机制规范科学化、治理手段智能网络化、治理方式合理法治化[17]

4.2.1 治理主体多元一体化

治理主体多元一体化，是指在各级党委、政府的指导下，企事业单位、社会组织、民间团体、普通村民等多元乡村治理主体在各自领域发挥各自优势，构建资源共享、平台共建、治理互助的一体化乡村治理格局。从社会管理到社会治理，从脱贫攻坚到乡村振兴，从新时期到新时代，乡村治理的领域不断开拓，其历史紧迫感和责任感也日益增强。加之乡村产业结构、自然环境、历史人文等方面的调整与变化，原有靠“单打独斗"的乡村治理主体已难以适应乡村的发展需求。因此，必须推动乡村治理主体多元参与，形成通力合作、良性互动，实现乡村治理共建共治共享的一体化发展格局[18]。