低效闲置土地盘活利用问题研究

0 引言

低效闲置土地的存在，不仅意味着土地资源未能充分发挥其经济价值，造成资源的错配和浪费，还会引发一系列社会与环境问题。因此，如何有效盘活利用低效闲置土地，提高土地利用效率，已成为当下亟待解决的重要课题，对于推动经济高质量发展，践行绿色发展理念都具有极为重要的现实意义。

1低效闲置土地形成原因

1.1 政府方面

1.1.1 规划与政策

政府在土地整体规划布局中，缺乏科学的统筹与协调。政府对土地的利用规划，存在着对现实情况调研不足、实践工作不深入等问题，未能立足当前实际情况，充分考虑区域发展的长远需求，忽视了区域的发展特点及产业特点，造成了规划的不科学。例如，某些区域的规划存在一定的滞后性，不能对土地利用起到规范和提升作用[1]。土地规划并不是一成不变的，付靖凯在探讨低效闲置土地的形成原因时提到，区域规划变更、行政区划调整等因素，会导致原用地闲置或者原有项目不能按照计划落实，很可能造成土地的低效使用或闲置。土地低效闲置的原因除了缺乏统筹规划以外，还受到各种土地政策的影响。政府对土地利用没有完善的政策作为保障，对土地相关政策解读不全面、宣传力度不够或者实施不到位等都会影响土地利用效率。

1.1.2 监督与管理

政府缺乏健全的供地机制，在项目入园的程序及用地的标准上没有进行严格的规范，同时还存在工业项目用地供应未按照控制指标制度严格执行的现象。政府在供地过程中，由于追求一定的短期效益，降低土地的供地价格，从而为企业用地提供了更有利的条件，会出现部分企业多占地的情况，但是从长期来看，企业多占地并不意味着多用地，从而会出现“多占少用”“宽打宽用”的现象，造成土地资源的浪费[3]

政府在进行招商引资的过程中，对企业的评估不到位、不全面，并且招商引资的门槛设置太低，使得用地企业良莠不齐。在企业入驻之后，政府对企业的经营管理等情况缺乏后续的监督管理。土地利用涉及政府的多个部门，政府各部门之间对于土地使用和管理的沟通不到位，缺乏相应的协调机制，也会造成土地的低效闲置。

1.2 企业方面

1.2.1 经营管理不善

企业对自身的认识不全面，对市场需求、技术可行性等判断出现偏差，这就使得调研不充分，结论不正确，从而使得投资项目出现中途停滞的情况，影响企业自身的发展。部分企业在经营过程中，因经营管理不善，出现资金周转不开，资金链断裂的情况，一旦资金不能及时到位，企业项目就无法按照计划进行，那么此项目所占用的土地就会因资金缺乏问题而被闲置。

1.2.2 企业投机行为

有些企业存在囤地炒地行为[1]。在利益的驱动下，企业会在土地价格低时囤地，待土地高价时再将土地出售或者开发，从而获取高额利润，出现部分企业利用土地价格不均衡进行市场套利行为。还有一些企业，在项目开发前或者开发过程中，为了分散风险，与其他企业共同合作，但是在合作过程中出现意见分歧、协商不一致等情况，一旦合作企业暂停合作，开发项目就不能按计划进行。当然还有部分企业，为了规避风险，而选择项目延迟开发或者暂停开发。

1.3 市场方面

当前，市场经济的优胜劣汰，造成了许多企业倒闭停产，导致土地不能够正常开发而被闲置[4]。产业结构在社会市场的压力之下不断调整，新兴产业不断出现，但是新兴产业短时间内还不能填补被淘汰的传统企业对土地需求下降而造成的空缺。另外，市场调节也具有一定的缺陷，可能会出现土地供需失衡的情况。

在土地利用问题上，政府追求社会效益的最大化，实现对土地结构的科学规划和可持续发展；企业作为市场主体，从自身利益出发追求利润最大化。各利益相关者从自身利益出发进行激烈的博弈[5]，会造成土地的低效闲置。

1.4社会方面

1.4.1 历史遗留问题

由于记载问题或土地产权多次变动等原因，导致部分土地的权属没有清晰的界定，难以确定土地的归属和使用权限，土地的实际使用受到影响。袁斐等以辽宁省丹东市为例，探讨了城镇低效用地再开发相关问题，指出了因规划、拆迁等情况造成企业无法按期开工，甚至个别企业拿地多年但至今尚未开工，从而造成土地低效闲置等问题。

1.4.2 环境因素

受环境因素的影响，部分地区出现土地低效闲置的情况。例如，有些因矿而兴的城市，随着资源的枯竭，矿区产业自然衰败，该地区各种与矿业相关的设施、配套的生活用地自然也被废弃，而该地区很难实现短期内的城市转型，所以该地区的土地也随着资源的枯竭、产业的衰败而低效闲置。

2盘活利用低效闲置土地的重要性

2.1 低效闲置土地的分布范围

低效闲置土地的分布范围广泛，既存在于城镇，也存在于农村。例如：不符合城镇规划、纳入改造方案、布局散乱且配套设施落后的城中村；设施落后、布局散落、停工未生产的老工业区与旧厂房；批而未供或在规定时间范围内未动工的土地；投资强度、容积率、建筑系数和土地税收等未达到约定要求的工业用地；受自然地理位置影响，不适宜耕种而抛荒的土地；因城镇化影响，农民外出打工而出现的闲置宅基地和抛荒土地等。

2.2 低效闲置土地盘活利用的意义

2.2.1 推动经济发展

土地作为一种宝贵资源，若长期低效闲置，其价值无法得到充分发挥，将造成巨大的资源浪费。盘活低效闲置土地不仅能够挖掘土地潜力，还能为社会带来经济效益，推动经济发展。在人地矛盾加剧的社会背景下，盘活低效闲置土地，可以挖掘到更多的土地资源，是一种优化土地资源配置的方式，可以在一定程度上缓解土地供需矛盾，提高土地的利用率。还可以在利用低效闲置土地原有基础设施的基础上，降低盘活利用成本，加快盘活利用效率，为土地发挥其更大价值提供优势。对低效闲置土地的盘活利用，使得原本低效闲置的土地重新投人生产和建设，可以拓宽建设和发展空间，支持新的项目发展，也可吸引更多的资金、技术等资源的投入，为经济发展提供一定的土地要素条件。

2.2.2 提升社会效益

盘活低效闲置土地为新项目的投入提供了条件。在项目建设时期，土地的有效开发利用，带动就业，同时还会促进建筑等相关行业的发展，为社会发展注入活力；在项自建设完成并投入运营之后，项目的发展需求又会解决一定的就业问题，为人们的生活提供一定的保障。

政府根据社会现实需求，对低效闲置土地的盘活作出更加科学合理的规划，如解决人民的住房需求、增加公共基础设施建设、扩充当地的教育医疗资源等。对于低效闲置土地的规划利用，使得人们生活品质更高，更加具有幸福感。如果低效闲置土地长期得不到盘活利用，可能会导致一定的社会问题，如土地权属纠纷等，影响社会的安全稳定。

2.2.3 促进生态保护

如果土地长期处于低效闲置的状态下，就极易被破坏。例如，闲置土地可能会成为垃圾场，垃圾的长期堆放，使土地逐渐丧失其生态功能，并且影响着土壤、水源和空气，被破坏的情况得不到整治和修复的话，会影响整个生态环境。盘活利用低效闲置土地可以帮助土地恢复其生态功能，防止生态破坏，促进生态平衡。

3低效闲置土地盘活利用对策

3.1摸清实际情况，建立台账

相关部门要明确低效闲置土地的相关概念，组织开展对土地利用的摸底工作，出台低效闲置土地认定的规范性文件7。只有对土地作出相关的认定，才能对低效闲置土地的现状进行更好的摸排工作，做好台账，根据实际情况，制定具有针对性的帮扶措施和推动方案，有序推进低效闲置土地的盘活利用工作。

3.2强化政府主导，健全制度

政府在盘活利用低效闲置土地的过程中，要发挥主导统筹作用，立足地方发展实际情况，适应社会经济发展需求，对土地利用科学规划、合理布局，加强区域间的规划协调，做好长期规划，以免出现多次的规划调整，讲求规划的时效性和环保要求。积极推进节约集约用地，借助“增减挂钩”机制，调整用地方式，促进土地利用方式的转变，推动形成绿色发展方式和生活方式，实现高质量发展。政府要制定并优化相关政策，积极宣传发挥其导向作用，建立健全各类机制，为盘活利用低效闲置土地提供制度保障。

3.3提高监管力度，严格管理

在低效闲置土地盘活利用实践中，不同利益主体之间存在博弈与妥协。因此，政府需加强对土地盘活利用的全面管理和监督。明确土地的开发强度和目的，严格审批新增建设项目，鼓励各地建立项目审批专家评审机制，由相关专家对申请企业的资质及项目进行综合评估；严格落实各种标准和规定，对进行中的项目及时评价和验收，对于不符合规定标准的，进行处罚和整改；政府各部门要明确职责，互相沟通协作，对土地管理的各个环节做好衔接；利用现代科技手段，对土地的供应、开发等进行动态监管。

3.4坚持市场配置，丰富模式

在当前社会经济发展环境下，要坚持运用市场机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。土地作为资源，应该得到合理的配置，才能够改变低效闲置土地的现状。建立健全的土地流转市场，搭建健康的土地交易平台，为土地使用权的合理流转和交易保驾护航。通过多种模式对低效闲置土地进行盘活利用，建立激励机制，吸引有实力的企业或资本家参与土地的盘活利用，充分调动市场各相关主体的积极性，吸引社会各方广泛参与，共同盘活利用低效闲置土地，提升土地价值，实现土地资源的高效合理利用。

3.5科学分类管理，分类施策

考虑到低效闲置土地的类型和形成原因不一样，各地的实际情况也各不相同，在对低效闲置土地盘活利用时，要坚持“一企一策、一事一议"的原则8，针对不同的土地采用不同的治理方法，不能一概而论。对于因企业资金困难形成的低效闲置土地，政府可以协调金融机构，帮助企业融资，为企业提供资金支持；对于政府或企业的储备土地，要加快对其基础设施的完善，利用出租、转让、兼并重组等方式，对低效闲置土地进行再开发，并配套相应的政策；对于农村的低效闲置土地，要积极推进农村土地综合整治工作，开展土地流转，促进土地合理利用，或者利用农村环境、文化等特色，开发农业特色产业。

4结束语

目前，我国土地低效闲置的问题比较突出，对低效闲置土地的盘活利用关系到经济发展、社会稳定和生态环境等各个方面，因此，开展低效闲置王地盘活利用工作势在必行。在土地盘活利用的实践中，各地区的经济、社会、文化发展情况不同，低效闲置土地的形成原因不同，在对低效闲置土地进行盘活利用时要具体情况具体分析。同时，国内外也开展了各种盘活利用低效闲置土地的实践，在各地区进行低效闲置土地盘活利用工作时要借鉴成功经验。在低效闲置土地盘活利用过程中，不能只顾短期利益，还要着眼长远，坚持可持续发展战略。

参考文献：

[1]徐勇，张海明，杨仕勇.山东省闲置低效用地成因分析及对策建议J.山东国土资源，2014，30（5）：90-93，98.

[2]付靖凯，吴正伟.低效用地和闲置土地利用盘活的对策思考[J].工程建设与设计，2019（6）：226-227.

[3]黄晓红.浅析闲置低效用地成因及处置对策[J].地球，2014（3）：112

[4]余四化.低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议[J].财富生活，2019（18）：93，95.

[5]李江西.HJ集团存量土地资产盘活路径研究[D].武汉：华中师范大学，2021.

[6]袁斐，赵灵灵，刘娇威，等.城镇低效用地再开发相关问题研究：以辽宁省丹东市为例[J].吉林农业，2018（8）：53-54.

[7]张钦.低效闲置土地依法盘活利用分析[J].南方农业，2020，14（2）：80-81.

[8]欧昶.成都市A区闲置土地治理问题及对策研究[D].成都：四川大学，2022