合肥市“规则 + 图则”的乡村地区空间管控路径探索

0引言

在国土空间规划体系中，从总体规划、相关专项规划到城镇开发边界外的详细规划，不同空间尺度的功能管控（土地利用）始终是各级国土空间规划的核心内容。村庄规划作为核发乡村建设许可和实施全域空间管制的法定依据，是保障空间功能管控有序落地的“最后一公里”。然而，随着新时期社会经济转型与国土空间规划体系改革的深入推进，多样化的土地利用状况要求规划具备更强的适应性与灵活性，复杂的利益关系与主体诉求对规划的公平性与可行性提出了更高要求，“规划一建设一管理"全生命周期运作的协调性与延续性成为规划实施的关键，村庄规划的技术内容与方法路径亟待创新与优化[]。

作为安徽省唯一的超大城市，合肥市的村庄规划逐步从“增量扩张"向"存量优化"与"功能复合"转型，体现了新时期规划理念的深刻转变。笔者尝试通过“规则"明确底线管控要求，通过“图则"实现精细化空间管理，形成兼具刚性约束和弹性适应性的“规则 + 图则"的空间管控路径，旨在为村庄规划的编制与实施提供技术支撑，为各地国土空间详细规划的实践创新提供有益参考。笔者将剖析合肥市乡村地区空间管控的政策与具体做法，为新时期村庄规划的理论与实践发展贡献新的思路与方法。

1国土空间规划体系下村庄规划空间管控的基本要求

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。2015年，《生态文明体制改革总体方案》提出将国土空间用途管制拓展到生态空间。2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》强调统筹布局生态、农业、城镇空间，健全用途管制制度。这一系列政策表明，国家推进全域国土空间用途管制的核心理念是一以贯之并在实践中逐步深化与细化的。

1.1管控对象全域覆盖

在广域乡村国土空间中，村庄为“点"状存在，传统规划常局限于“点”，缺乏对“域”的整体统筹，致使农业与生态空间管理粗放，全域用途管控缺失。因此，应从广域视角出发，统筹村庄建设、农业发展与生态保护，优化建设、农业、生态三类空间布局，协调生态保护红线、永久基本农田保护线与村庄建设边界，细化空间要素关系，实现全域管控全覆盖。目前，我国乡村建设空间已形成增量与存量并重的用途管制体系，耕地管控较为明晰，但其他农业与生态空间的管控制度仍需进一步完善与优化。

1.2管控措施逐级细化

建设、农业和生态空间在产权属性、空间组织特征及治理模式上存在显著差异，管理部门需要根据其特点制定针对性管控方案。同时，因空间资源具有多样性、复杂性及功能复合性，管控措施应与政府事权匹配，采取多元化策略。这要求既强化规划间的衔接与传导，确保管控层层落实，发挥底线约束功能，又提升管控的灵活性与应变性，为乡村发展预留弹性空间[2。因此，乡村国土空间规划需要构建分级分类管控体系，明确约束性指标与边界，健全纵向传导机制，同时设置弹性指标以适应发展需求，突出乡村发展的特色与重点。

1.3管控层级呼应事权

空间规划是国家治理的重要工具，需要明确各级政府权责，理顺上下事权边界与管理职责。过去，规划冲突的根源在于纵向衔接不畅与事权划分不清。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“五级三类"规划体系，确立了“谁编制、谁实施”“谁审批、谁监管"的原则，推动了规划的层级化管理。尽管横向部门间的规划重叠问题已得到解决，但纵向事权划分仍需完善。因此，乡村空间管控需要深入研究各级政府的权责边界，筛选重点管控要素，构建基于事权的多层级规划体系。

2合肥市乡村地区空间管控存在的问题

2.1管控对象实现全域覆盖，但生态空间的管控较为薄弱

从单一建设控制向全域综合管理的转变，促使乡村空间治理逐步实现全覆盖，农业与生态空间被侵占现象明显减少。建设用地管理在原有基础上扩展了对增量和存量的用途管制细则；农业用地管理通过细分管控，明确了永久基本农田边界，实现了静态管理，同时优化了种植养殖分区与设施用地配置，通过耕地指标动态调整农业需求；生态用地管理严格遵循生态保护红线，设定森林、河湖、土地和水体等指标，推动生态承载力的动态维护[3]。

实施效果显示，建设与农业空间管控清晰有效，而生态空间管理仅停留在对生态保护红线的管控上，内容相对单薄。这有两方面原因。一方面，生态保护红线内的自然保护区、水源地、湿地等单元未能细分；另一方面，一般生态空间缺乏明确范围界定，管控措施难以落实。此外，建设与农业空间内部的生态要素，如绿地率、化肥农药使用量等，仍需加强管理。

2.2管控措施实现逐级细化，但管控精细化水平有待提升

遵循“目标量化、指标空间化、空间形态化”的递进逻辑，管控措施逐级细化，构建了分层递进、精准高效的管理体系。村庄布局规划通过协调村镇定位，分解用地规模，将发展目标转化为量化指标，实现非空间性内容与空间性内容的整合；村庄规划通过边界、指标和功能的管理，统筹建设需求，并在细分用地中体现；村庄设计对重点区域采用边界、形态和指标的控制，将平面要素转化为立体准则。总体来看，建设空间形成“指标 + 边界 + 名录 + 规则 + 功能 + 形态”的多元管控方法，兼顾刚性与弹性；农业与生态空间则通过“边界 .+. 指标 + 规则”实现管理。

然而，当前空间管控体系呈现出刚性过强、弹性不足的显著弊端，其精细化水平亟待提升。农业与生态空间的管理主要依托永久基本农田和生态保护红线的刚性边界，森林覆盖率、河湖水面率等指标仅为基础承载力保护要求，难以满足多元需求。随着农业现代化与生态服务化的深入推进，诸如生态观光、农业旅游等新型业态不断涌现，亟须在分区层面制定准入规则，明确不同区域的发展边界与条件限制。同时，在地块层面，需要进一步完善功能、布局、强度、形态等控制细则，以确保新型业态的合理落地与可持续发展[4]。此外，还应探索差异化的管控路径，通过“分区准入 .+ 约束指标”的方式，实现生态保护、农业生产与旅游发展的协调统一。通过“刚弹结合"的管控机制，既保障底线约束，又为乡村经济注入活力，推动农业与生态空间的多功能高效利用。

3从蓝图管控走向“规则 + 图则"管控

3.1“规则 + 图则"综合技术体系概述

为适应减量发展与存量更新的新要求，合肥市在村庄规划管控中构建了“规则 + 图则”的综合技术体系。其中，“规则”是一套不断完善的政策制度工具，旨在为规划编制及实施提供具体管控措施；“图则”则是以法定控规图纸为核心，通过层级传导，实现对空间建设的有效指引[5]

3.2规则：不同主体的政策供给

在“规则"方面，合肥市立足城乡融合发展新阶段，以问题为导向，以实效为目标，着力破解乡村规划“纸上谈兵”“多头管控"等实践困境，初步明确了“一则三册"的管理体系，便于不同群体的使用。“一则”即《合肥市村庄规划编制技术导则》，适用于规划编制单位。“三册"即《合肥市村庄规划管理手册》《合肥市村庄规划设计手册》和《合肥市村庄规划村民手册》，既有针对规划编制单位的规范要求，也有规划管理部门的实施抓手，更有村民参与的实用成果，形成了“总领一实施一保障”的规划闭环。

3.2.1《合肥市村庄规划编制技术导则》：提升精细化管控水平

该导则明确了村庄规划的编制流程、核心指标及空间布局等关键内容，是规划编制单位开展工作的基本依据。该导则创新提出“三阶五控"编制流程，明确“耕地保护、生态优先、文化传承"三大核心原则。其意义在于建立全市村庄规划统一话语体系，解决以往规划标准碎片化、技术规范不统一的问题。其成果形式为技术文件，适用于专业编制团队，推动了规划编制的规范化和科学化。

3.2.2 《合肥市村庄规划管理手册》：打造全周期管理机制

该手册通过明确管理权限、审批流程及监督机制，提供了规划实施的具体管控措施和操作指南，为规划落地提供了系统性支持。其成果以管理文件形式呈现，语言简明、内容清晰，便于基层规划管理人员快速掌握并执行。此外，该手册还强调了对规划全生命周期的动态管理，涵盖了编制、审批、实施和监督各环节，进一步增强了规划的实效和可持续性。通过规范化管理，该手册为村庄规划的顺利实施奠定了坚实基础，也为乡村振兴战略的落地提供了有力保障。

3.2.3《合肥市村庄规划设计手册》：重塑空间品质与功能

该手册通过细化村庄建筑风格、公共空间布局及基础设施配置等内容，为规划编制单位提供了系统化的设计指引。其设计标准以图文并茂的形式呈现，不仅明确了技术规范，还充分考虑了地方特色与村民需求，确保村庄建设与自然环境、文化传统深度融合。此外，该手册还强调了村民参与的重要性，增强了规划的透明度和可操作性，为构建宜居宜业的乡村环境奠定了坚实基础。

3.2.4《合肥市村庄规划村民手册》：激活基层治理内生动力

该手册主要面向村民群体，以通俗易懂的语言和图文并茂的形式，系统介绍了村庄规划的核心内容、实施步骤及参与方式，使复杂的规划知识更加贴近村民生活。该手册通过直观的图表和生动的案例，降低了村民认识和理解规划的门槛，激发了他们的参与热情。其成果形式为普及性读物，内容简明扼要，便于普通村民阅读和使用，为规划的透明化提供了重要支持。这种自下而上的参与方式不仅增强了规划的针对性和可操作性，还提升了村民的主人翁意识，为乡村振兴注人了内生动力。

3.3图则：空间建设的传导与指引

具体到“图则”维度，合肥市在村庄规划层面形成了“乡村单元一重点区域一预留增补一建设指引”的4级规划编制图则。乡村单元的核心是将总体规划明确的底线约束等重要规模指标进行传导落实。重点区域作为乡村面向实施的中间层级，向上承接单元指引，向下指导项目建设。预留增补的目的是应对规划实施中的不确定性。建设指引明确具体建设项目在落地实施时的各项指标和建设要求，根据需要进行编制。

3.3.1 乡村单元图则

乡村单元图则通过承上启下、落实管控和资源统筹，为全域管控提供了科学依据。其核心指标涵盖耕地保有量、永久基本农田面积、生态保护红线面积等关键要素，确保村庄规划与上位规划要求精准对接。针对农业和生态空间，图则细化地块类型，如永久基本农田、一般耕地、生态保护红线等，并明确编码、面积及管控要求，实现差异化精准管理。建设空间则采用单元图则形式，对零散建设用地进行单列，明确编码、分类及管控要求，确保建设用地的规范使用。通过多层次、多维度的管控体系，乡村单元图则有效衔接了宏观目标与微观实施，为村庄规划的精准落地提供了有力支撑[。

3.3.2 重点区域图则

重点区域图则通过明确建设用地的关键指标，如村庄边界、历史文化保护线及人口规模等基础数据，确保规划的科学性与可操作性。重点区域图则在划分集中居民点后，将不同地块的用途、容积率、建筑密度等技术指标逐一编码，便于后期农村集体经营性建设用地的入市及基层管理部门根据村庄规划提出规划条件、核发乡村建设项目规划许可。同时，重点区域图则对公共服务设施、停车场地等公共资源提出控制标准，确保其分布合理、规模适度。对于难以通过图表表达的内容，如村庄边界管控、留白用地启用等，则通过专门版块进行补充说明。通过系统性指标设置与细化管理，重点区域图则实现了从规划编制到实施的全流程覆盖，为乡村建设提供了有力支撑。

3.3.3 预留增补图则

预留增补图则通过弹性设计和用途兼容机制，显著增强了规划的灵活性与适应性。其适用范围涵盖村民居住、公共服务设施、公用设施、零星分布的乡村文旅设施、重要产业项目，以及其他经营性用地斑块等。预留增补图则详细规定了用地边界、性质、强度及风貌等关键要素，同时明确了特定条件下用地的转换规则，以实现土地资源的高效利用。预留增补图则的核心价值在于为规划实施提供弹性空间，避免因规划刚性导致资源浪费或发展受限，并为村庄产业结构优化、人口流动等动态变化预留空间，从而助力乡村可持续发展[7]。

3.3.4 建设指引图则