农村生活垃圾第三方治理模式的现实困境与应对策略

0 引言

农村生活垃圾治理不仅是乡村振兴战略的重点任务，也是实现农村生态宜居目标的关键环节[1]。随着我国农村经济的快速发展，农村生活垃圾的产生量不断增加，其复杂性、分散性和处理难度也日益凸显。传统的农村生活垃圾治理模式主要依赖政府主导的“三级管理”模式，即“村收集、镇转运、县处理”，但这种模式存在诸多问题，如处理成本高、监管难度大、农民参与度低等[2]。

近年来，随着环保意识的增强和市场化改革的推进，农村生活垃圾第三方治理模式逐渐兴起。该模式通过引入专业的第三方企业，实现垃圾处理的专业化、市场化和规范化，已在部分地区取得显著成效。例如，江西省通过第三方治理模式，实现了垃圾处理的多元化和体系化，有效解决了农村垃圾治理的历史欠账问题。浙江省金华市的“垃圾不落地”分类处置模式也为第三方治理提供了成功经验。然而，实践中仍有部分第三方治理项目面临资金短缺、处理设施布局待优化、利用率低、农民参与度低及“数字治污”应用不足等问题，与农村生活垃圾治理的需求存在较大差距[3]。在此背景下，研究通过深人分析农村生活垃圾第三方治理模式的现实困境，剖析其背后的机制和成因，并提出针对性的优化治理策略，以期推动农村生活垃圾治理的可持续发展，为乡村振兴和农村人居环境改善提供理论支持和实践参考。

1农村生活垃圾第三方治理模式运作的理论探讨

1.1地方政府与第三方治理主体的机会主义行为

监管机制不完善可能导致治理主体的机会主义行为。监管机制的不完善使得地方政府与第三方治理主体在农村生活垃圾治理过程中可能出现“逆向选择"和"道德风险”[4]。例如，地方政府与第三方企业可能通过合谋制造虚假数据以应付上级检查。此外，由于环境治理事权与财权分离，地方政府在资金使用上具有一定自主性，可能导致环保资金被挪用或浪费[5]

招标环节的弊端。“公开招标、低价中标”原则使得一些实力较弱但报价较低的公司中标，引发“劣币驱逐良币"现象。这些企业可能因资金、技术和管理能力不足，难以持续开展治理工作，甚至出现违约行为，导致治理的不可持续性。

地方政府与第三方企业的“表面治污”行为。在应对上级环保督察时，地方政府与第三方企业可能通过虚报治理数据或仅在主干道沿线加大治理力度等方式，制造治理效果良好的假象，形成“数字治污”现象。这种行为不仅掩盖了实际治理效果，还可能导致有限的环保资金被浪费。

1.2 公益性与盈利性的悖论

农村生活垃圾治理具有显著的公益性，不仅属于农村居民的民生事业，对于筑牢我国生态环境系统底盘，实现绿色发展目标也具有重要性和基础性。然而，就第三方治理企业而言，盈利性是其行为的基本逻辑。农村生活垃圾治理公益性强而可营利性弱，加上运维成本高，投资回报预期不确定，影响社会资本的进人，导致第三方项目“落地难”。

具体来看，农村居民居住的分散性，使得生活垃圾治理设施利用率较低，农民环保意识淡薄。不少农村地区存在垃圾“池"“槽"距离户（组）较远，只有零星未加分类的混合垃圾投放设施，且常年处于闲置废弃状态；还有些农村地区并未配置生活垃圾定点投放设施，农民生活垃圾缺乏有效分类，分拣成本高，资源化利用难度大，生活垃圾制造生物质能、垃圾发电、堆肥等产业化处理收益较低，缺乏可持续的盈利能力。

1.3产业链各环节之间的矛盾

农村生活垃圾处理产业的经济性是其盈利性和可持续运营的关键保障。然而，农村生活垃圾治理还存在诸多挑战，尤其是在源头分类和治理模式方面。例如，许多农村地区仅配备简单的垃圾桶，居民未对垃圾进行分类，直接倒入垃圾桶，这不仅增加了后期回收再利用的难度，也提高了分拣与转运的成本。这种源头分类不足的问题导致垃圾处理的经济性难以实现。

农村生活垃圾资源化利用的基本途径主要包括垃圾发电、堆肥与废旧物质回收利用等，这些方式对再生资源产业市场需求的连续性与规模性有一定要求。第三方企业对农村生活垃圾进行最终处理产生的再生资源，市场需求不稳定。例如，堆肥是农村生活垃圾处理的主要方式之一，但对生活垃圾发酵产生堆肥的需求具有很强的季节性，导致对再生资源的市场需求缺乏稳定性。同时，农村生活垃圾处理存在成本劣可加性，即处理成本随着处理量增加而递增，这与市场需求的不稳定性形成了脱节，影响了第三方治理企业的盈利，进而影响治理模式的可持续推进。

2农村生活垃圾第三方治理模式面临的挑战

随着农民收人的提高，农民生活垃圾产生量也越来越大。调查数据显示，截至2023年底，我国农村人均日产生量 0.86kg ，全国4.6478亿农村人口，每年产生的生活垃圾高达4亿t之多[6]。庞大的垃圾产生量凸显了农村生活垃圾处理面临的严峻挑战，同时也反映出农村垃圾治理任务的艰巨性和紧迫性。

2.1源头分类缺乏科学性与有效性

我国农村生活垃圾处理普遍缺乏科学有效的源头分类，降低了第三方治理企业的盈利水平。原因主要有以下两点。

2.1.1 历史与习惯因素

我国农村生活垃圾治理起步较晚，历史积累的问题较多。农村生活垃圾随意丢弃是长期以来形成的固有模式，农民习惯于在房前屋后、沟渠田头随意丢弃垃圾。这种习惯难以在短时间内改变，导致按照资源化、产业化处理要求进行垃圾分类投放的难度较大。无论是生活垃圾“二分法”还是“四分法”，在农村地区的普及仍需较长时间[7]。

2.1.2 设施配备与布局不足

部分农村地区生活垃圾处理设施配备不足，布局亟待优化。例如，省霍邱县某村2023年被评为美丽乡村中心村，已引入第三方治理模式。调研发现，农户垃圾桶配备达不到“一户一桶"的基本要求，不少村庄没有安放垃圾桶，垃圾池距离村庄较远，农民投放垃圾十分不便，不利于农民参与生活垃圾治理。另外，在遇到上级检查巡查时，村干部组织村民与第三方治理企业对主干道周边、农村沟渠、荒滩池塘等容易积存生活垃圾的地方进行“运动式"治理。这种缺乏科学分类的方式，增加了农村生活垃圾资源化处理的难度和成本，降低了处理企业的效益，进而对第三方治理模式的推广造成阻碍[8]。

2.2 资金投入不足

治理设施建设需要大量的资金投人，在PPP（政府与社会资本合作）ECP（环境绩效合同）等第三方治理模式实践中，政府已经部分或全部为第三方治理企业提供了农村生活垃圾处理设施的固定成本，以降低第三方企业资本投入风险，吸引社会资本进入。调研中发现不少引人第三方治理模式的农村地区，政府也配备了固定的保洁与维护人员，并形成了以村党支部书记为第一责任人的农村生活垃圾监管体系，然而，农村生活垃圾治理中的收集、转运、存储与资源化等处理环节，需要企业进行大量的后期投入，由于第三方治理项目自身盈利能力有限，后期投入动力不足，影响了项目可持续运营。不少地方第三方治理项自采用“抽肥补瘦”的方式，将农村环境治理或公共设施建设其他项目也打包给第三方，让第三方治理企业从其他途径获取盈利，以弥补农村生活垃圾治理项目后期运维资金缺□，这种做法固然提高了社会资本进人农村生活垃圾治理领域的积极性，解决了部分后期运维问题，但是多项目“捆绑”方式，降低了农村生活垃圾第三方治理机构的“专业性”，更容易造成地方政府对第三方治理企业的依赖，产生更多的社会问题。

2.3 企业研发与创新动力不足

以省某县实地调研情况为例，该县是“全国农村垃圾分类资源循环利用示范县”，于2015年实施“PPP模式”，其资源化、减量化处理水平远远高于邻近县区。然而，调研发现，该县的农村生活垃圾处理设施陈旧，快速堆肥设备仍是10年前的老设备，亟待更新。另外，部分生活垃圾中转站点没有固定维护人员，农村生活垃圾就近处理能力弱，尤其是自然村的处理能力不足，长距离运输加大了处理成本。此外，现代信息技术在农村生活垃圾治理领域的应用也不够广泛。在与第三方治理企业座谈时，企业管理人员表示：“企业设备更新和技术迭代要花很多钱，不能从生活垃圾治理中获利，企业不挣钱。”企业投入不足，严重影响了企业的创新能力与研发能力，导致“智慧环保”“人工智能”“大数据"等现代信息技术在农村生活垃圾治理领域的推广缓慢。第三方治理企业本着“能用"而不是“好用"的原则，致使农村生活垃圾第三方治理企业创新能力不足，无法更好地匹配农村生活垃圾处理的需求变化，从而限制了第三方治理模式的进一步发展。

3推动农村生活垃圾第三方治理模式可持续发展的对策建议

3.1推动源头减量化与分类行动

将农村生活垃圾治理与村庄整洁行动纳入村规民约，强化农民保洁责任，开展评比活动，建立农民环保积分制度与档案制度，对生活垃圾进行科学分类，主动清理农村卫生死角，保持家庭周边整洁的农户给予物质或精神奖励等，从源头实施农村生活垃圾减量化行动，降低第三方企业治理成本。此外，加大对农民的环境教育，唤起农民环境治理意识，利用广告墙、宣传栏、村广播、微信群、村网站等渠道进行环保宣传，动员群众自觉清理散落垃圾，引导村民参与农村生活垃圾第三方治理项目规划监督等[9]。

3.2优化农村生活垃圾回收系统布局

依据行政村人口数量、居民点分布、距离处理厂的距离、社会经济发展状况等，优化布局农村生活垃圾设施，系统梳理收集站点缺失，整合生活垃圾处理设施重复布局、远离农户等不合理的部分，升级陈旧设备，改造设施破损，确保人口数量大的行政村、人口密集的居民点按照“应收尽收”原则，有完善高效运转的生活垃圾治理设施。同时，安排专人或流动回收车定时上门，收集远离居民点的分散农户的生活垃圾，实现农村生活垃圾治理设施的全覆盖。

3.3拓展第三方治理企业收入来源，构建可持续盈利模式

3.3.1实施农村生活垃圾收费制度

借鉴发达国家或已经在农村生活垃圾收费地区的实施经验，结合农村地区生活垃圾处理实践与社会经济发展状况，在农民可承受、企业可接受范围内探索实施农村生活垃圾收费制度[10]。这一制度不仅能够增强农民的环保意识，强化他们的环保责任，还能从源头实现减量化与分类。将农村生活垃圾收费用于第三方治理企业，实现“取之于民、用之农村生活垃圾治理”，拓宽第三方治理企业的资金来源。

3.3.2结合乡村振兴规划，拓展资金来源

将农村生活垃圾治理纳人乡村振兴的整体框架，依据乡村振兴的时间节点和阶段性任务，确定农村生活垃圾治理阶段性目标，有序推进农村人居环境改善。地方政府可以从乡村振兴项目或地方财政收人中拨出专项经费，采取奖补的方式，拓展第三方治理企业资金来源，提高第三方治理企业经营积极性。

3.3.3 帮助第三方企业拓展市场空间

在第三方治理框架下，明确政府与企业之间的责任边界。政府以购买环境服务的方式向第三方付费，第三方治理企业承担农村生活垃圾治理的主体责任。政府相关部门应帮助第三方企业拓展市场空间，联系农村新型经营主体和农户使用堆肥替代化肥，为再生资源产品寻求市场，帮助第三方治理企业从农村生活垃圾治理中取得合理利润。

3.3.4完善环境服务定价标准

依据不同地区农村生活垃圾治理技术的复杂程度，完善环境服务定价标准，对第三方治理企业的治理成本进行科学核定。形成以政府定价为指导、以治理成本为基准的保护价格体系，确保第三方治理企业能够盈利。支持第三方治理企业向邻近地区拓展业务空间，围绕生活垃圾治理延伸产业链，丰富产品种类，并鼓励其参与排污权交易，保障企业合理合法获得经济利益，推动治理项目的可持续发展。

3.4支持第三方治理行业健康发展

重点培育一批第三方治理龙头企业，利用现代产业组织手段，鼓励第三方治理行业组建大型企业集团，增强企业的市场抗御风险能力。为第三方治理企业搭建合作平台，促成第三方治理企业与环保研究机构进行合作，鼓励第三方治理企业与环保研究机构之间进行联合研发，增强第三方治理企业创新发展能力。为第三方治理企业提供担保，帮助第三方企业从金融机构获得融资，拓展第三方治理企业的资金来源。规范和完善第三方治理企业的服务内容，严格执行政府环境服务采购标准与项目支持方式。杜绝农村生活垃圾治理项目的多层转包与外包现象，确保项目的专业性和稳定性。同时，推动治理效果评估与治理技术评审等专业机构的规范化发展，为农村生活垃圾第三方治理提供科学、客观的评估体系。