公共管理视角下农村人力资源开发与乡村振兴战略研究

摘 要：从公共管理视角出发，探讨农村人力资源开发与乡村振兴战略之间的关系。研究表明，农村人力资源存在数量与结构不合理、技能水平不足等问题，限制了乡村经济和社会的发展。通过分析影响农村人力资源开发的经济因素、社会因素及政策因素，发现农业经济结构的优化及财政支持的增强是提升人力资源开发的关键。进一步研究显示，乡村振兴战略的实施路径需结合农村特点，特别是在核心理念和目标体系的指导下，推动人力资源的高效配置与流动。因此，构建多元化的农村人力资源开发模式，加强对农村劳动者的培训，提升农村劳动者技能，成为实现乡村振兴的基本保障。研究为政策制定者提供了理论依据，倡导在公共管理框架下，推进综合性人力资源开发策略，以应对乡村振兴的复杂挑战，从而促进乡村可持续发展。

关键词：公共管理；农村人力资源开发；乡村振兴

中图分类号：F323.6    文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）23-13-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.23.002

0 引言

在全球化深入发展的背景下，农业与农村经济的发展愈发受到学术界与政策制定者的广泛关注［1］。如何通过有效的公共管理，促进农村人力资源的开发，进而实现乡村振兴，已成为当代中国社会发展的重要议题［2］。农村人力资源的开发不仅涉及劳动人口的再培养与技能提升，更是促进农业生产方式转变、推动乡村产业结构优化的关键因素［3］。因此，采取系统化的研究方法，从公共管理的视角出发，有效梳理农村人力资源开发与乡村振兴之间密切的互动关系。

1 理论基础与文献综述

1.1 公共管理理论概述

公共管理作为一门学科，涵盖了对政府机构和公共事务的组织、实施与评估，旨在提升公共服务的效率与效能。公共管理包括资源配置、政策执行、公共利益等多维度要素，这些要素形成了公共管理理论构建的核心框架。在农村人力资源开发与乡村振兴的背景下，公共管理的重要性尤为凸显，公共管理不仅涉及政策制定和执行，更是资源配置与社会动员的关键环节［4］。

公共管理的核心在于资源的合理配置，这一过程要求各级政府能够有效识别农村发展中的关键问题。以中国的“村民自治”政策为例，该政策在推动农村自治组织发展方面的成功，恰恰依赖于公共管理对资源配置的优化，这种优化提升了基层治理能力，促进了人力资源的有效开发与利用。公共管理活动即通过科学的决策支持系统来分析与评估不同政策对农村发展的潜在影响。

公共管理在推动农村发展中的重要性越来越受到学术界与实践界的广泛关注。农村发展不仅依赖于经济投资，更需要通过有效的公共管理体制来优化人力资源配置、提升治理能力，从而形成可持续发展的动力机制。在此背景下，公共管理通过其规范性与政策性，促进了农村资源的高效利用，提高了农村人力资源的开发与利用效率［5］。

借助因果关系分析模型，能够更清晰地理解公共管理与农村发展之间的互动关系。一方面，公共管理作为一种制度安排，推动着农村人力资源的合理配置。另一方面，农村发展的实际需求和反馈也为公共管理的优化提供了重要依据。

1.2 人力资源开发理论

人力资源开发的关键要素在乡村振兴中显得尤为关键，尤其是通过综合分析培训、教育和职业发展这三大要素可知，其对乡村人力资源开发具有重要影响。在分析农村背景下的人力资源开发模式时，首先需要考虑其特有的社会经济特征和文化环境［6］。尤其是在发展中国家的农村地区，针对农民的人力资源开发往往受较为复杂的环境影响，不仅受到传统农业生产方式的制约，还受限于教育、技术、资本等多重因素。因此，农村人力资源开发模式需要结合地方实际，体现出较强的地域性与适应性。

在理论构建层面，农村人力资源开发模式运用了人力资本理论与社会资本理论等多种学术理论。人力资本理论强调对个人技能和知识的投资，而社会资本理论则关注社区内部的信任与社会网络。这二者的结合，有助于构建适应农村特殊需求的人力资源开发模式，通过建立多元化培训体系，提升农村劳动者的技能水平，从而增强其参与劳动力市场的能力。

1.3 乡村振兴战略的内涵与目标

乡村振兴战略的核心理念是通过综合运用“可持续发展”和“生态文明建设”两大原则，为农村区域经济、社会与环境的协调发展提供理论支持和实践指导。在这个背景下，农村人力资源的开发被认为是实现乡村振兴目标的关键因素之一［7］。具体而言，农村人力资源的开发不仅涉及就业机会的创造和技能的提升，而且更广泛地涵盖了农民自身素质的普遍提升、创新能力的增强，以及对乡土文化的传承与发展。

乡村振兴战略的目标是在经济和社会两个层面促进农村地区全面发展［8］。在经济层面，乡村振兴战略强调增产增收，通过农业现代化和产业结构优化，提升农业整体竞争力，借助“精准扶贫”策略，有效整合资源，推动农村产业与城市消费市场的对接，实现农业价值链的全链条提升。在社会层面，乡村振兴战略注重居民福祉的提升，推动农村公共服务体系的完善，加强教育、医疗和社会保障的基础设施建设。通过提升生活品质，增强农民的归属感和凝聚力，从而促进其生活水平和劳动积极性的提高，最终形成积极的人力资本积累。

乡村振兴战略的实施是一个多维度的课题，涵盖了人力资源开发的多个方面。从人力资本的角度来看，乡村振兴需要通过大规模的技能培训、职业教育等方式提升农村劳动力的素质，以适应现代农业和乡村产业的多元化需求。实施“学习型乡村”模式，能够有效提高农民的劳动技能与综合素质，从而提高他们在劳动市场上的竞争力。

在乡村振兴战略的实施路径中，充分利用公共管理的理念至关重要。建立高效的治理体系，制定“乡村振兴行动计划”，政府可以确保资源的合理分配与高效利用。通过对农业项目实施的反馈进行分析，政府可以及时调整优化政策，从而提高政府公共服务的透明性和有效性。

2 农村人力资源与乡村振兴之间的关系

当前，农村人力资源的数量及结构特征对实现可持续的乡村振兴目标具有重要意义。在农村人力资源的数量方面，随着我国农业现代化进程的推进与农村迁移现象的演变，农村人力资源的总量呈现出持续减少的趋势。最新的人口普查数据显示，农村常住人口逐年下降，导致劳动力供给紧张，尤其是年轻劳动力的流失尤为突出。这一现象不仅影响了农村的生产力水平，也对农村经济的转型与升级产生了深远的影响。在农村人力资源的结构特征方面，农村劳动力主要集中于初级产业，特别是农业和农村服务业，较高比例的劳动力依然从事低效率的传统农业生产。同时，农村人力资源的受教育水平普遍偏低，拥有高等教育背景的劳动力比例不高，这导致农村人力资源的利用效率低下，无法有效适应乡村振兴战略对人力资源素质的高需求［9］。农村人口的性别比例失衡和年龄结构不合理，使得部分地区的人力资源在女性及青年间的分布不均，同时老龄化现象日益严重，这将进一步影响农村社会的稳定与发展潜力。

当前，农村人力资源的现状表明，农村劳动者在职业技能和教育背景等方面面临诸多挑战，这些因素对乡村振兴战略的实施具有直接影响［10］。对农村劳动者的技能层级进行系统梳理后，发现当前农村劳动者的整体技能水平普遍较低，这一现状在与现代农业和新兴产业相结合的技能领域尤为突出。

3 农村人力资源开发的影响因素

3.1 农业经济结构

在当前农村人力资源开发的进程中，农业经济结构的演变成为推动农村人力资源开发和提升资源配置效率的重要因素。农业经济结构作为影响农村人力资源开发的基础性因素，不仅决定了劳动者的职业选择和技能提升路径，还深刻影响着农村经济的整体活力。因此，深入剖析农村农业经济结构的现状，将有助于明确农村人力资源开发的瓶颈和突破口［11］。

农村区域的经济结构主要以传统农业为主，农业所占比重仍然较大，导致大多数劳动者在技能水平上呈现出“单一化”的特征。这直接制约了劳动者在多元化技能培养和职业流动性方面的发展。此时，农村人力资源的开发过程显得相对滞后，无法满足现代经济对技术的需求。

3.2 经济因素

经济因素在农村人力资源开发过程中发挥了重要作用。具体而言，地区经济发展水平的差异会影响财政支持的强度与有效性。一些经济条件相对较差的农村地区，虽然享受了国家政策的支持，但当地财政实力不足，往往无法形成有效的资金使用效益，导致实际人力资源开发的成效明显偏低。财政支持力度对农村人力资源开发的作用不可小觑。农村人力资源的开发，尤其是劳动力技能的提升，依赖于有效的财政投入，财政投入不仅能直接改善人力资本的积累，还能为其后续发展提供必要的保障。我国政府近年来实施的各项财政政策，如《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，明确提出了要加大对农村教育培训的财政支持力度，这为相应的政策落实提供了基础［12］。然而，财政支持的实际效果却因多种因素显得不尽如人意。财政支持缺乏持续性也是一个不容忽视的问题。许多地方政府在执行财政政策时，往往受限于短期财政考核压力，对农村长远发展有所忽视，进而降低了对农村人力资源开发项目的持续投入。

3.3 传统观念

在深入探讨社会因素对农村人力资源开发的影响时，传统观念及其对人力资源开发的制约作用不可忽视。传统的农村社会结构及价值观体系，往往强调家族与集体的利益，这种集体主义倾向可能会抑制个体的创新和职业发展的潜力。随着城乡结构的变化和社会流动性的增加，传统的社区关系和社会支持系统遭遇挑战。城镇化进程使得大量农村人口迁移至城市，导致农村地区的人口结构和社会功能出现显著变化。这一现象加速了农村人力资源的流失，导致剩余人口的技能未能得到充分挖掘和利用。社会调查数据显示，农村青年外出务工的比例逐年上升，而留守人口的技能水平普遍较低，无法适应新的市场需求，这进一步加剧了农村人力资源开发的难度。

3.4 政策因素

政策因素在农村人力资源开发中扮演着至关重要的角色。政策环境的适切性直接影响农村人力资源的可用性与开发深度。以《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》为例，该政策旨在通过促进农村教育和技能培训，提升农民的整体素质［13］。具体而言，政策内容包含对职业教育与培训资源的倾斜，以解决农民的就业问题，并推动其向新型职业农民转型。然而，尽管政策设定了明确的目标与措施，但在实施过程中存在地区发展不均、资源分配不公等问题，进而对农村人力资源的有效开发形成了一定制约。

4 乡村振兴中的人力资源需求分析

乡村振兴战略要求优化和提升农村人力资源的配置与开发，以符合经济社会发展的新需求［14］。在这一背景下，人力资源的需求特征呈现出阶段性和产业性。根据需求预测模型，初级阶段以基础设施建设、传统农业升级和公共服务补短板为主，在乡村振兴初期，农业依然是农村经济的核心，故乡村振兴对农民的需求主要集中在提升土地生产效率、农产品专业化及市场导向等方面［15］；中级阶段（产业培育期）以特色产业为主形成集群，三产融合加速；成熟阶段（高质量发展期）要求品牌化、数字化、绿色化，三者成为重点［16］。随着现代农业科技的引入，农业技术专家、农村电商运营人才等新型人力资源的需求日益增长，这促使农村人力资源开发必须与农业现代化相结合，以提高人力资本的质量与数量。乡村旅游、农村电商、农产品加工、智慧农业等类别需求不一，不同发展阶段及产业类别对人力资源的需求存在显著差异［17-18］。

5 公共管理在农村人力资源开发与乡村振兴战略关系中的作用

在农业经济结构演变与社会流动性增加的背景下，农村人力资源配置与结构调整尤为重要。在考虑到人力资源开发的多维因素的前提下，公共管理的作用是借助大数据与需求预测模型来识别并满足动态人力资源需求，提升农村劳动力的技能与素质，为乡村振兴战略的深入实施奠定坚实的基础［19-20］。在此背景下，公共管理能够促进农村公共管理投资渠道拓展，实现农村政府长远规划，丰富基层治理形式，拓展农村自主性组织管理范围，强化对农村公共管理人才的培养，实现均衡发展。因此，公共管理不仅涉及政策的制定与执行，更为资源的优化配置与社会动员提供了坚实保障。