全椒县乡村数字治理实践困境与突围之策

摘 要：乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。当前，安徽省滁州市全椒县乡村数字治理取得了较大成就，但也面临着较大困境：在治理理念方面，认同感不强，理念滞后；在治理能力方面，数字素养不高，治理能力不足；在保障体系方面，机制不健全，基础设施建设薄弱。为了有效解决这些问题，全椒县应积极转变治理理念、强化多元共治，提升治理主体的数字素养、激发治理效能，完善治理机制、夯实治理基础。

关键词：乡村振兴；数字乡村；乡村数字治理

中图分类号：F49；D422.6 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2023）03-18-4

0 引言

建设数字乡村既是乡村振兴的战略方向，也是数字中国建设的重要内容，是实现民族复兴的必由之路。无论是《数字乡村发展战略纲要》的颁布，还是《数字乡村建设指南1.0》等政策的出台，无不反映了党中央对数字乡村建设的高度重视。而乡村数字治理体系作为数字乡村建设的重点，关乎国家治理现代化的速度和深度。笔者主要就安徽省滁州市全椒县乡村数字治理的实践困境进行分析，并提出针对性的解决对策。

1 国内研究进展

近年来，乡村数字治理已经成为研究热点。国内学术界对乡村数字治理的研究主要围绕其科学内涵、现实困境、实践路径等方面展开。

1.1 关于乡村数字治理科学内涵的研究

当前，学术界对乡村数字治理内涵的理解尚未达成共识，主要从工具论和价值论两个维度进行解读。工具论维度主要从乡村治理数字化的层面进行解读。张建锋［1］提出，数字治理可以解决“制度迁移”难题，依托数字技术，建立起一套“非人格化”的数字技术体系，能最大限度地减少人为因素的影响。价值论维度主要从乡村数字化治理的层面进行解读。韩瑞波［2］从乡村数字化治理的实践取向进行总结，认为乡村数字化治理主要呈现出“智治主义”“简约主义”“人本主义”3种实践取向。

1.2 关于乡村数字治理困境的研究

关于我国乡村数字治理困境的论述，不同学者有不同的观点。王海稳等［3］认为，我国乡村数字治理主要面临4方面现实困境，即数字信息的垄断倾向阻碍其流通与整合、传统权威性地位被数字技术实现逆强化、传统保守性思想盛行难以实现价值革新、技术封闭性阻碍乡村社会公共治理群体效能凝聚。阳梦华［4］指出，我国乡村数字化治理存在4方面困境，即城乡之间存在数字鸿沟、乡村数字化治理理念落后、乡村数字化治理人才不足、乡村数字化治理环境受限。

1.3 关于乡村数字治理实践路径研究

关于这方面的研究，不同学者针对不同情况提出了不同的实践路径。李晓夏等［5］从数字乡村治理的内容组成、政策体系、技术升级、主体参与等方面进行路径研究。崔元培等［6］提出通过弥合城乡数字鸿沟、强化数字化规则适配能力、发挥数字技术引导效用、构建多元主体联合机制、加快数字基础设施建设等途径提升乡村数字化治理水平，推进农村高质量发展。

2 全椒县乡村数字治理现状

2.1 全椒县乡村数字治理进展情况

安徽省实施分类梯次推进乡村振兴工程，将全省104个县（市、区）分成先行示范区、正常推进区、持续攻坚区，以有力有序全面推进乡村振兴。全椒县农业农村发展基础较好，巩固拓展脱贫攻坚成果任务轻，被列为“正常推进区”，发展目标是到2025年，农业农村现代化体系初步建立，乡村振兴取得阶段性成果。近年来，全椒县产业发展突飞猛进，各项经济指标不断增长，乡村振兴稳步推进。2022年，全椒县深入推进“数字乡村”建设，积极探索构建符合当地发展实际的乡村数字治理体系。

2.1.1 打造智治平台。全椒县通过整合政法、综合执法等部门资源，打造智慧网格化综合治理平台，推动实现乡村社会治理工作数字化、网格化、精细化。智慧网格化综合治理平台通过“三屏”（指挥大屏、管理中屏、治理小屏）联动机制支撑治理工作。其中，指挥大屏分别从党建综合、公众服务、经济发展展现不同层面的发展态势，并用于联动指挥和决策支撑；管理中屏（PC端）支撑智治中心日常综合管理和业务调度工作；治理小屏（手机App）满足网格员移动办公需求，支撑事件处置、调查走访等工作。“三屏”业务互联互通，协同管理，通过指挥调度、业务协同、综合网格管理和社会治理App支撑综合治理工作，实现包括对乱停乱放、乱倒垃圾、街面违章经营、沿街晾晒等30余类事件的24小时智能监控，并及时处理发现的问题。此外，对于个别无视频覆盖或特殊区域，网格员使用无人机进行巡查。无人机系统与综合治理平台对接，进行视频传输，工作人员通过大屏监控无人机拍摄的实时画面开展相关治理工作。

2.1.2 组建工作队伍。全椒县以自然村为一级责任网格，由村书记担任一级网格长，对网格工作进行统筹管理；按照滁州市政法委对网格划分的相关要求划分二级网格，并指定各网格的网格员负责网格内的各项事务。此外，全椒县还制定了队伍联勤联动机制，从网格员事件发现、智治中心管理员分派任务到相关部门或执法队伍进行事件处置，形成高效的闭环处置流程。

2.1.3 探索实施综合考核。为切实做好“网格化+网络化”工作，加强智治中心建设和管理，进一步推进数字综合治理工作，全椒县结合先进地市的考核经验和当地试点镇的实际情况，制定了相应的考核细则，从岗位、专项工作、团队、业务模块4个方面对相关部门和人员进行考核。其中，对于网格长、网格员、执法队、管理员，在年初赋予其每人100分的基数分，然后按照考核细则进行加减分，月度通报当月得分情况，年末进行统计汇总，并作为其绩效考核依据。

2.2 全椒县乡村数字治理的实践困境

2.2.1 治理理念方面：认同感不强，理念滞后。一是部分基层干部缺乏数字化治理思维。全椒县一些基层干部年龄较大、文化水平有限，对新的社会治理模式接受能力较差，尤其是对乡村数字治理的重要性认识不深刻，甚至存在偏差。他们认为数字治理在乡村应用性不强、可行性不高，没有必要投入大量资本和精力，所以其数字治理积极性不高，在具体工作中仍采用传统方式，导致数字化治理流于形式。二是部分农民对数字治理的接受度和认同感不足。当前，全椒县的乡村普遍存在村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化现象。当地留守的妇女、儿童、老人等群体存在固化思维和胆怯心理，排斥新兴事物，尤其是数字技术，认为其难以掌控，担心信息泄露、上当受骗等，因而对数字治理漠不关心，遇到问题更倾向于线下找村干部沟通解决。三是多元共治力度不足。乡村数字治理涉及农民、村委会、镇政府及县直相关单位等诸多主体，需要各主体协调统一、统筹兼顾、综合施策、同步推进。但是，全椒县在推进乡村数字治理的过程中，尚未实现多元共治，具体表现在：农民参与数字治理的主体意识薄弱，主动性不强；部分县直单位虽有所参与，但存在定位不准、职责不清、各自为政的现象；社会组织参与乡村数字治理的渠道不畅、积极性不高。

2.2.2 治理能力方面：数字素养不高，治理能力不足。乡村数字治理本质是数字赋能乡村治理从而带来乡村治理结构和秩序的变革，意味着通过大数据、物联网、人工智能等技术让参与乡村治理的多元主体能够最大限度释放出其能力，从而激发乡村社会的内生动力，助推乡村振兴［7］。但当前，乡村数字治理面临着治理主体数字素养不高、参与主动性不强、治理能力不足等问题。一是农民数字素养不高。当前，全椒县很多留守村民的网络运用能力不足，不能及时、准确地获得具有价值的治理信息，特别是老年人，对智能手机和一些治理小程序使用存在困难。二是治理主体参与主动性不强。全椒县部分乡镇在开展网格化治理过程中，部分村民对参与村内公共事务数字治理热情不高，认为这是政府的事情，与自身关系不大；还有一部分村民虽然有一定的参与热情，但在涉及与自身利益相冲突的事宜时，则极不配合。此外，全椒县的乡村数字治理主要是县政府主导，镇政府及村干部具体负责，市场化力量参与治理的渠道不畅，且缺乏软硬件的支撑和相应政策的支持，仍需进一步推动多元主体协同共治。三是数字治理能力不足。目前，数字化专业人才短缺，尤其是在乡村。相较于城市，乡村的薪资低、生活质量差、发展空间小，人才“引不进”“留不住”是常态，严重制约了数字治理效能的提升。此外，基层党组织建设薄弱，治理能力有待提升。近年来，随着城镇化水平不断提升，农村青壮年大量外流，留村年轻人很少，加之村干部待遇低，一些有文化、有能力的青年人不愿担任村干部，从而导致部分村落的村干部队伍存在整体年龄偏大、文化层次较低、业务素质不高等问题，导致基层党组织凝聚力、战斗力、引领力不强，推动乡村数字化治理存在一定的难度。通过调查发现，当前全椒县部分基层干部只能做一些信息收集、录入等较为简单的工作，常常面临对管理平台操作不熟练，遇到系统交办的事情不会处理等问题，有的村干部甚至不会使用电脑，在数字治理工作中困难重重。

2.2.3 保障体系方面：机制不健全，基础设施建设薄弱。健全的保障体系是保证乡村数字治理有效落地的关键。当前，全椒县乡村数字治理保障体系较为薄弱。

一是数字治理机制不完善。全椒县虽然开展了乡村数字治理工作，但尚处于起步阶段，仅个别乡镇制定了相关考核细则。此外，全椒县乡村数字治理面临着治理主体权责边界模糊不清等问题，严重阻碍了乡村数字化治理的进程。

二是数字基础设施建设薄弱。受经济发展水平、地理位置、人口规模等因素的影响，全椒县的数字基础设施硬件和软件建设都存在短板。硬件方面，全椒县只开展了部分乡镇试点工程建设，乡村数字治理平台建设覆盖面较窄。此外，全椒县虽然实现了“雪亮工程”在农村地区的全覆盖，并投入实际运用，但部分农村点位取电和取光难度仍较大。软件方面，由于缺乏统一的数据标准和配套设施，全椒县农村已有的基础数据资源和平台系统难以实现整合共享与互联互通［8］，严重制约了乡村数据资源的应用支撑能力，无信息或“信息孤岛”现象较为明显。

3 全椒县乡村数字治理的突围之策

3.1 转变治理理念，强化多元共治

一方面，全椒县要大力宣传和推广数字治理这一新事物，使基层政府、社会组织、村民等各类治理主体全面认识和理解乡村数字治理的重要性和必要性，从思想层面认同和接受乡村数字治理，继而升级为主动参与的行动自觉，主动运用数字治理方式解决实际问题，促进数字治理的全面覆盖。

另一方面，全椒县要坚持多元共治理念，探索多元共治、多方参与、多效融合的治理模式，协调政府、社会组织、农民等多元主体，利用数字技术突破信息共享的空间局限，破解信息不对称问题，促进数字技术与乡村治理的深度耦合。

3.2 提升数字素养，激发治理效能

对于乡村数字治理而言，各治理主体的数字素养和治理能力至关重要。

3.2.1 要提升农民的数字素养。《数字乡村发展战略纲要》明确提出“到2035年农民数字素养显著提升”的目标，2022年中央一号文件也提出要加强农民数字素养与技能培训。乡村数字治理要以农民为中心，注重农民的数字教育和培训。全椒县要根据各地的实际情况，加强对农民数字技术应用能力的培训，尤其是针对留守妇女、老人等弱势群体，要探索适宜的培训方式，强化其数字化思维，使其掌握参与数字治理的基本技能。

3.2.2 加强专业化人才的引进和培养。全椒县可通过政策倾斜、提高薪资待遇、改善工作生活条件等方式增强乡村对专业人才的吸引力，拓宽专业人才引进渠道。同时，当地应与高校、高职高专、中等职业学校等合作，培育本土专业人才。此外，全椒县要注重提升基层干部的数字化治理能力。全椒县可针对基层干部构建专业化、系统化的教育培训体系，通过线下乡镇党校、线上“微党课”等方式开展教育培训，促使基层干部将理论与实践相结合，综合提升基层干部的数字素养和治理能力。

3.2.3 振兴农村基层党组织。2022年，习近平总书记在海南考察时强调：“推动乡村全面振兴，关键靠人。要强化农村基层党组织建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用。”作为党的肌体的“神经末梢”，农村基层党组织起着承上启下的中坚作用。因此，要想推进乡村数字治理，必须充分发挥好农村基层党组织的引领作用。全椒县不仅要做好村“两委”换届前半篇文章，选优配强村“两委”班子，而且要持续抓好村党组织领导班子的专题教育，做好村“两委”换届的后半篇文章，加强政治理论武装、强化实践锻炼，不断提升村党组织领导班子的“四力”（政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力）。

3.3 完善治理机制，夯实治理基础

3.3.1 要不断完善乡村数字治理机制。乡村数字治理能否有效落地，有无健全的制度保障体系是关键。虽然国家在数字乡村建设、数字治理等方面已经制定了《数字乡村发展战略纲要》《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》等一系列政策措施，形成了有力的顶层设计与政策支撑。但是，目前全椒县的乡村数字治理机制仍不健全，缺乏配套的政策保障。全椒县要根据实际情况，制定并完善相关政策和工作制度，如明确各主体在数据使用中的权利和义务，防范数据泄露问题的发生［9］。同时，全椒县要完善治理主体的联动工作机制，实现多元主体协同共建；健全数字治理效果的反馈机制、风险防范机制等，增强各治理主体数据信息安全意识，并提升其风险预警与应急处理能力；积极构建市场力量参与激励机制，激发市场力量参与乡村数字治理的积极性和主动性，扎实推进乡村数字治理。

3.2.2 要持续夯实乡村数字治理基础。2021年9月，中央网信办、农业农村部等七部门联合印发《数字乡村建设指南1.0》，明确提出在数字乡村总建设框架基础上要不断加快乡村数字基础设施建设，夯实数字治理基础。因此，全椒县要加快数字治理基础设施建设，夯实乡村数字治理基础，持续弥合城乡“数字鸿沟”，促进乡村治理供需对接。全椒县要深耕数字惠民工程，加快乡村“双基共建”，持续扩大5G网络覆盖范围。同时，全椒县要在大数据等技术的支持下，对乡村治理特点及村民个性化需求进行可视化分析和预测，以此作为乡村治理情境设计的参照标准，建构乡村治理模块，提供个性化定制治理与服务项目，促进治理供需对接［10］。

参考文献：

［1］张建锋.数字治理：数字时代的治理现代化［M］.北京：电子工业出版社，2021：21.

［2］韩瑞波.敏捷治理驱动的乡村数字治理［J］.华南农业大学学报（社会科学版），2021（4）：132-140.

［3］王海稳，吴波.乡村数字治理的现实困境与路径优化研究［J］.杭州电子科技大学学报（社会科学版），2021（6）：47-52.

［4］阳梦华.乡村振兴视角下乡村数字化治理的模式、困境与路径研究［J］.当代农村财经，2021（6）：41-44.

［5］李晓夏，赵秀凤，张天然.数字乡村治理：实践基础、关键问题与优化策略［J］.农业经济，2022（2）：42-44.

［6］崔元培，魏子鲲，薛庆林.“十四五”时期乡村数字化治理创新逻辑与取向［J］.宁夏社会科学，2022（1）：103-110.

［7］郑永兰，周其鑫.乡村数字治理的三重面向：理论之维、现实之困与未来之路［J］.农林经济管理学报，2022（6）：635-643.

［8］肖若晨.大数据助推乡村振兴的内在机理与实践策略［J］.中州学刊，2019（12）：48-53.

［9］逄红梅，侯春环.共同富裕视角下乡村数字化治理的现实困境和实现路径［J］.农业经济，2022（12）：42-44.

［10］冯献，李瑾，崔凯.乡村治理数字化：现状、需求与对策研究［J］.电子政务，2020（6）：73-85.