社会治理理念与特色小镇规范健康发展的耦合逻辑与实现路径
作者: 廖欢摘 要:特色小镇的规范健康发展与社会治理理念高度耦合,表现为参与力量的趋同性、目标取向的一致性、行动逻辑的契合性。因此,各地要以社会治理理念赋能特色小镇的规范健康发展,化解特色小镇在发展过程中所产生的各类矛盾。但目前,社会治理视域下特色小镇规范健康发展面临诸多问题,如参与主体单一、行政管理繁复、要素性制约较多。为了有效解决这些问题,各地要积极倡导多元主体广泛参与,厘清权责边界,破除要素瓶颈。
关键词:社会治理;特色小镇;乡村振兴
中图分类号:F299.21 文献标志码:A 文章编号:1674-7909(2023)03-26-4
0 引言
近年来,我国特色小镇建设蓬勃发展,涌现了一批精品特色小镇。但目前,我国特色小镇在建设过程中仍存在诸多问题。为此,各地政府要调动各大主体参与社会建设、参与基层治理,建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,以社会治理赋能特色小镇的规范健康发展,化解特色小镇发展过程中所产生的各类矛盾。
1 社会治理理念与特色小镇规范健康发展的耦合逻辑分析
社会治理理念的内核与当前我国经济社会发展的实际需求相契合,即激发社会活力、化解社会矛盾、保障人民权益。与此同时,促进特色小镇规范健康发展是新型城镇化的重要实现方式,也是促进乡村振兴、缩小贫富差距、实现公平正义的有效途径。社会治理理念为特色小镇的规范健康发展提供了理论指导,即参与力量上的多元共治、目标取向上的基层善治和行动逻辑上的协商巧治。
1.1 多元共治:参与力量的趋同性
社会治理区别于传统的行政管理、政府管理等概念。在参与主体判断上,社会治理更加强调主体的多元化,而非政府中心主义,即在参与主体的认定上,社会治理更加强调多方力量参与社会发展进程。正如党的二十大报告指出,要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这意味着社会治理的主体既应包括政府,也应包括市场、社会组织和群众等。而特色小镇的建设同样需要政府、市场、社会组织和群众等主体的广泛参与。在特色小镇建设过程中,政府虽然发挥着举足轻重的作用,但仅依靠政府难以有效实现小镇的规范健康发展。在特色小镇建设过程中,如果缺乏市场参与,就会导致资金缺乏,活力丧失,难以支撑相关产业的发展。企业作为市场重要主体,是特色小镇产业发展的源头性力量,其积极参与特色小镇建设,有利于释放产业发展活力和技术创新活力。社会组织在特色小镇建设过程中发挥着“黏合剂”与“润滑剂”的作用,能有效消除“政府失灵”与“市场失灵”所造成的社会隔阂,使各大主体在利益沟通中实现动态平衡,为小镇企业和群众提供服务。除此以外,群众既是社会治理的重要参与者,也是小镇建设的重要参与者,缺乏广大群众参与的小镇建设是没有活力的。
1.2 基层善治:目标取向的一致性
社会治理是国家治理的重要组成部分,是实现基层善治的重要保障。在社会治理过程中,要充分发挥行政力量、市场力量与社会力量,打造共建共治共享的社会治理格局,最大限度地化解社会矛盾、凝聚社会共识、激发社会活力。基层善治为我国经济社会发展创造了有利的营商环境、公共环境。特色小镇是有效推进城乡融合发展的新载体、新平台。在城市和农村发展过程中,特色小镇“承”接中心城市外溢资源,“启”动乡村产业发展进入快车道。特色小镇设计规划的初衷,从城市发展视角而言,在于缓解中心城市的负外部效应,如环境污染、城市拥堵、资源匮乏等各类问题;从乡村振兴视角而言,以产业发展为依托,通过优化产业空间布局,培植优秀企业,加强中心城市产业链、供应链、人才链的集约和统筹,进而促进城乡要素资源的充分协调和深度融合。特色小镇的独特优势体现在以下3方面:一是延伸城市产业链,提升乡村产业活力;二是改善乡村基础设施条件,提升公共服务能力;三是推进多产融合,提升乡村产业附加值。不可否认的是,特色小镇建设不仅有利于缓解基层矛盾、缩小城乡差异,也有利于促进乡村振兴、实现共同富裕,真正维护社会公平正义,而这与实现基层善治的目标取向不谋而合。
1.3 协商巧治:行动逻辑的适应性
传统行政管理与社会治理存在较大差异:在参与主体上,由一元主体向多元主体转变;在治理模式上,由行政主导向协商巧治转变。此外,权利向度由以往自上而下的单项输送转变为上下结合的双向互动,强调效率至上、价值取向,而非层级至上、本位取向。这种模式使得基层群众和企业的意见能更好地向上级传达,实现上下联动、主体联动。两者的本质差异为社会治理更加注重多元主体间的合作性、协调性、动态性。合作性体现在不同主体间、主客体间,立足于正式制度与非正式制度环境,运用“法、理、情”等手段,在利益认同、观念认同、价值认同的基础上开展协商合作。这种合作是提升社会治理效能的重要保障。协调性是指不同主体为实现共同目标,在互相关切、互相理解的基础上,做出利益让步、权利让渡,实现稀缺资源的再分配与高效利用。动态性是指在纷繁复杂的社会环境下如何因地制宜、因时制宜,针对特定环境面临的困境具体问题具体分析。特色小镇设计理念与社会治理理念在行动逻辑上高度吻合,同时特色小镇建设受制于传统管理思维的影响,面临“形式主义”“政绩工程”“房地产化”的实践困境。因而,特色小镇建设亟待运用社会治理思维“破旧去僵”“破旧立新”,真正实现特色小镇“特而强、聚而合、小而美、新而活”。在此背景下,特色小镇的管理方式和运营模式有待调整。为此,各地务必摒弃传统政府大包大揽的管理思维,强调社会秩序和协同共治的理念,为特色小镇建设搭好平台,做好沟通;完善协同治理规范,拓展企业、社会公众等主体的参政议政渠道;建立健全体制机制,真正实现社会治理与特色小镇建设的深度融合,为小镇规范健康发展打开局面。
2 社会治理理念视域下特色小镇规范健康发展面临的现实挑战
2.1 参与主体单一
特色小镇是社会经济发展到一定阶段产生的新兴产业布局形态,其发展目标是产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活。但目前,我国部分特色小镇仍然采用传统的以政府为主导、自上而下的建设管理模式,导致特色小镇建设参与主体单一。特色小镇作为汇集多种要素的综合开发项目,在专业技术、资源号召、社会动员等方面提出了更高要求,政府单一主体难以满足特色小镇建设发展的多元化需求。政府在大包大揽的同时,忽略了非政府主体在特色小镇建设中的能动性和积极性,从而造成市场、社会组织和群众等主体的参与能力相对不足。此外,当前我国特色小镇建设过于注重对指标任务的考核评价,缺乏对企业、社会组织、城镇居民的激励与引导,导致其参与小镇建设的积极性不高、主动性不强。
2.2 行政管理繁复
2.2.1 地方政府干预过多。地方政府是特色小镇的主要设计者,参与特色小镇建设的全过程。例如,在前期规划过程中,地方政府对特色小镇的产业定位、空间形态、建设内容、投资总量、运行方式与建设进度等均提出了明确的要求,有浓厚的计划色彩。但这种以政府为主导的行政化管理易导致设定的特色小镇建设标准过于僵硬,常常忽视以人为本的理念。
2.2.2 多头管理。特色小镇建设是一项合作性公共行动。因此,在特色小镇建设过程一般会涉及多个部门。但各类职能部门的广泛参与会导致小镇运行出现多头管理的情况,且部门之间往往各自为政,缺乏充分的沟通交流,造成小镇建设效果不佳。例如,特色小镇项目申报需要多个部门协调,使得项目申报进程缓慢,难度加大[3]。
2.2.3 缺乏统筹协调。目前,我国部分特色小镇尚未形成统一的管理机构,有的小镇直接由与小镇产业相关的政府部门代为管理,如宁波梅山基金小镇;有的小镇则聘请专门的运营机构负责管理,如玉皇山南小镇;有的小镇直接引入企业家作为名誉镇长,参与小镇决策,如云栖小镇。由于缺乏统一调度,特色小镇建设相关政策实施效果受到了严重的影响,导致上级指示难以有效传达,与多元共治、基层善治、协商巧治的目标背道而驰。
2.3 要素性制约较多
特色小镇是集生产、生活、生态于一体的新型空间载体,多产融合是特色小镇区别于城市工业园、旅游度假区、田园综合体、建制镇的核心特质,产业融合水平是衡量特色小镇的发展状况的重要指标[4]。与中心城市相比,特色小镇的资金、人才、土地等要素资源紧张。
2.3.1 融资渠道狭窄,导致资金供给不足。我国大部分特色小镇位于都市圈边缘地带,受中心城市虹吸效应的影响,资金更多流入市区,加之投融资机制不畅,特色小镇普遍存在融资渠道狭窄、资金流结构单一等问题,融资难度较大。
2.3.2 是对人才吸引力不足。我国大部分特色小镇离市区有一定距离,其交通、商业、文化娱乐、卫生、教育等基础设施均与城区有较大差距,对于外来人才的吸引力不足,难以吸引高端人才。此外,部分特色小镇在建设过程中,并未为人才发展提供完善的晋升机制,导致人才流失严重。
2.3.3 是土地供给不足,发展空间受限。生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界是国土空间规划的三条控制线,要划得实、守得住、落实好。特色小镇建设需要使用大量建设用地,然而各地的用地指标还需要投向民生基础设施建设、产业园区建设、市政环保建设等方面,剩余数量有限,保障特色小镇用地需求难度相对较大。
3 社会治理理念赋能特色小镇规范健康发展的路径
3.1 倡导多元主体广泛参与
破解特色小镇发展难题,释放特色小镇活力,需要突破传统行政管理思维,引导多元主体广泛参与。对于积极参与特色小镇建设的各类主体,要持开放包容态度,帮助他们找准定位,为特色小镇的规范健康发展保驾护航。
3.1.1 营造共同治理的氛围。地方政府要开展形式多样的宣讲会,广泛宣传特色小镇建设的社会价值、经济价值、文化价值,提升群众对特色小镇建设的认知水平,从而引导其积极参与小镇建设。同时,各地应不断完善小镇居民代表大会、民主协商议事会等制度,营造共同建设、共同治理、共同享有的社会治理氛围。
3.1.2 是搭建共同参与的平台。在特色小镇建设上,各地应逐步确立党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、科技支撑的社会治理体系,并搭建多元主体交流平台,广泛听取党委领导、政府负责人、企业负责人、群众代表、社会组织代表等群体的意见,推动小镇高质量发展。
3.2 厘清权责边界,提升治理效能
3.2.1 细化部门职责分工,划好“责任田”。对于与特色小镇建设相关的内容,各地应逐项细化每个行政审批服务事项的名称、基本编码、实施编码规则、类型、设立依据、申请材料、办事流程、业务经办流程、事项办理深度、承诺时限、表单格式、审查要点、办理条件、收费项目等,并针对进驻事项名称、办理流程、承诺时限等要素进行动态调整。
3.2.2 简化行政审批流程,疏通“拦水坝”。行政程序繁复,部门层级交错是导致治理效能低下的关键症结[5]。在特色小镇建设过程中,各地要以行政审批服务事项标准化建设工作为抓手,不断提升政府的行政审批效率、资金到位速率、公共服务优良率,解决特色小镇发展过程中各类企业主体所关心的问题。
3.2.3 聚焦小镇发展主责主业,定好“风向标”。明确特色小镇发展定位是厘清权责边界的前提。各地要秉持少而精、少而专的方向,把握特色小镇产业发展导向,不断疏解小镇非核心功能,将有限精力投入产业体系打造、核心要素聚合中去。
3.3 破除要素制约
推进特色小镇规范健康发展,要不断破除要素制约,实现各类资源的有效供给和高效利用。为破除要素制约,实现各类关键资源的系统性整合,各地要建立健全各类保障体系,为特色小镇的规范发展提供支撑。
3.3.1 创新投融资机制。首先,发挥政府资金在特色小镇融资中的引导作用。国家发改委等部门对符合条件的特色小镇建设项目给予专项资金支持,中央财政对建设较好的特色小镇发放适当奖励等[6]。其次,鼓励政府利用财政资金撬动社会资金,引入社会资本参与特色小镇建设。为获得民间投资者的信任,可以让专业投资机构以股权形式介入建设项目,参与规划、建设、运营全过程,使项目朝着有利于投资者认可的方向发展。最后,加大商业银行对特色小镇规范健康发展的支持力度。商业银行应根据特色小镇实际需求和建设进度,推出特色信贷融资产品,为基础设施建设、企业发展等提供多种多样的信贷支持。
3.3.2 完善土地使用配给机制。首先,政府有关部门应引导农民依法通过转包、出租、转让等方式进行土地承包经营权流转。对于个别不愿流转的农户,允许通过土地互换等方式,在集中连片统一规划的地块内,种植部分承包田。需要注意的是,在土地流转过程中要切实加强领导和监管,确保农村土地承包管理和土地流转有序进行。其次,建立低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下,按照有关规定经批准后对土地进行再开发[7]。