南充市顺庆区耕地“进出平衡”工作存在问题及对策

摘 要：耕地“进出平衡”是确保实现耕地数量不减少、质量不降低的重要举措。四川省南充市顺庆区开展耕地“进出平衡”工作以来，取得了一定成效，但在实施过程中也存在以下问题：缺乏统一规划、造成工作重复开展，资金来源无保障、群众支持度低，流入地块选择不科学、造成可开发耕地资源浪费，验收认定和后期监管不到位、存在耕地抛荒撂荒风险等。针对以上问题，建议采取制订耕地恢复年度计划、提前谋划耕地“进出平衡”工作，加大资金支持力度、多措并举提升群众意愿，建立耕地后备资源库、科学有序开展耕地恢复工作，强化耕地验收和后期监管、切实保障恢复耕地真实可用等措施，以确保耕地“进出平衡”工作落实到位。

关键词：进出平衡；耕地保护；粮食安全；耕地红线

中图分类号：F323.2 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2023）10-34-3

0 引言

耕地保护关乎国计民生与社会稳定，一直以来都受到我国的高度重视。为了切实加强耕地保护，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，明确提出严控一般耕地转为其他农用地，一般耕地在农用地内部结构调整时要实现“进出平衡”［1］。笔者以四川省南充市顺庆区为例，从基层落实的角度分析耕地“进出平衡”工作实施过程中存在的难点，并提出相应的对策建议，以期为耕地“进出平衡”工作更好地落实提供现实依据和参考。

1 顺庆区概况

顺庆区地处四川省东北部丘陵地区，总面积542.46 km2，地势西北高、东南低、海拔为270～530 m，属亚热带湿润气候区。2009—2019年，顺庆区耕地净减少5 466.67 hm2，耕地流向林地6 113.3 hm2，耕地流向园地1 620.0 hm，严重冲击耕地保护红线。在此背景下，当地实施耕地“进出平衡”，严格耕地用途管制，对于开展耕地保护工作极为关键、迫切和重要。

2022年，为保证耕地数量不减少，四川省市县三级联动，结合年度变更调查、耕地流出、耕地卫片监督、自然资源综合监测等数据，逐级下达耕地恢复目标任务。顺庆区围绕上级下达的目标任务，主要采取撂荒地原地整改、园林地套种、残次园地退出、异地恢复等方式，最终恢复耕地358.6 hm2，实现了耕地年度“进出平衡”［2］。但从基层角度看，顺庆区在耕地“进出平衡”工作实施过程中存在很多问题，导致整改工作推进较慢、成本较高、效果较差。

2 顺庆区推进耕地“进出平衡”工作具体做法

2.1 加强组织领导，压实工作责任

针对耕地流出严重的问题，顺庆区政府制订了耕地“非农化、非粮化”问题专项整改方案，明确了整改目标、内容、要求，将耕地流出问题整改主体责任落实到乡镇、村，建立健全了“乡镇统筹、村主体、农户参与”的工作机制。同时，顺庆区建立督查通报制度，区政府相关工作负责人组织农业农村局、自然资源和规划局、目标办等部门领导组成整改工作督导组，对各乡镇耕地恢复整改情况逐地块进行现场检查督导，并将整改进度、整改效果检查情况及时汇报给区委、区政府主要领导，形成区委、区政府主要领导每周调度、目标办每日通报的工作机制，确保耕地恢复工作目标落实到位。

2.2 加强摸底排查，建立信息台账

顺庆区自然资源和规划局结合第二次全国土地调查、第三次全国土地调查（以下简称“二调”“三调”）、土地调查年度变更、林业管理等相关数据进行内业分析，将耕地“非农化”“非粮化”问题图斑及耕地拟流入恢复图斑移交各乡镇进行整改恢复。顺庆区自然资源和规划局、农业农村局及乡镇、村组相关人员对耕地“非农化”“非粮化”问题图斑及耕地拟流入恢复图斑逐地块进行摸排登记，全面完成恢复整改地块名称、位置、具体面积、形成时间、户主名称、土地流转情况、现场照片、整治措施建议等信息的收集，并建好镇、村两级台账，做到排查一块、研究一块。同时，顺庆区针对实际调查后确实无法整改和整改难度大的图斑，为防止整改恢复工作简单粗暴“一刀切”，在尊重群众意愿的前提下选择低效益经济林、园地和多年撂荒形成的灌木林地实行异地恢复整改。

2.3 因地制宜制订整改方案，分类施策科学实施整改

顺庆区针对不同成因形成的耕地流出问题图斑，结合实际因地制宜逐地块制订整改方案。针对低效益园地、林地，顺庆区积极引导群众自愿调整种植结构，指导群众“宜耕则耕、宜林则林”［3］。针对有人管理、正在养殖的坑塘水面，顺庆区采取缓期整改，督促乡镇和涉农街道、村对正在养殖的水产进行收获后，将坑塘水面等恢复整改为耕地，并建立台账，纳入下一年耕地“进出平衡”管理。针对新建的农村道路、经营良好的设施农用地，顺庆区补充完善用地手续，由乡镇、村组织农户自行落实耕地“进出平衡”。

3 顺庆区耕地“进出平衡”工作存在的问题

3.1 缺乏统一规划，造成工作重复开展

2022年5月开始，在顺庆区政府的安排部署下，顺庆区自然资源和规划局与农业农村局以耕地“非粮化”数据为底图底数，开展耕地恢复整改工作，并于7月底对整改成果进行验收入库。2022年7月，顺庆区根据收集项目及耕地“非粮化”数据，编制顺庆区耕地“进出平衡”工作方案，建立相关数据库，方案于12月获批。为保证年度内耕地数量不减少，顺庆区从2022年10月开始，根据自然资源综合监测数据，选择年度变更调查中非耕地图斑进行耕地恢复整改，最终2022年实现耕地净流入108.0 hm2。从以上工作可以看出，顺庆区耕地“进出平衡”工作缺乏统一规划，仅根据上级部门监测数据中耕地流出数量开展耕地恢复工作；编制的耕地“进出平衡”工作方案未能起到有效指导作用，造成耕地“进出平衡”工作重复开展，效率低下；耕地流入地块选择具有一定的随意性，既引发了群众对于反复整改工作的不满，又违背了“以进定出、先进后出、优进劣出”的工作原则。

3.2 资金来源无保障，群众支持度低

目前，流出耕地恢复工作的责任主体是政府，所需资金基本由政府提供。2022年，顺庆区整合了撂荒地整治、粮食种植奖补等涉农资金，开展耕地恢复工作，但因缺少直接收益而难以引入社会资本，资金筹集困难，导致耕地恢复工作进展慢、效果差。此外，顺庆区耕地“非粮化”地块多数为正在产生经济效益的果园、养殖坑塘、设施农用地等，这些“非粮化”地块产生的经济效益远远高于种植粮食的收益，加之没有相应的奖励补助措施，人们对耕地恢复工作支持率较低。虽然为防止耕地恢复工作简单粗暴“一刀切”，顺庆区针对这类问题图斑主要采取异地恢复的方式，即根据实际选择残次经济林、园地和多年撂荒形成的灌木林地进行恢复整改，但是这部分土地往往分布在二台地，甚至有些地方机械无法进入，完全靠人力开荒，导致耕地恢复工作进度和效果不尽如人意。

3.3 流入地块选择不科学，造成可开发耕地资源浪费

按照技术要求，可用于耕地“进出平衡”的整改地块选择标准为“二调”为耕地，但“三调”标注属性为即可恢复、工程恢复的林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。可用于耕地“占补平衡”的整治地块选择标准为“二调”为非耕地（不含可调整地类）或“二调”时为耕地，后续依法建设且落实“占补平衡”成为建设用地，以及灾毁土地变更为未利用地。二者最主要的区别就在于“二调”是否为“耕地”及后续是否履行“占补平衡”。但是在“进出平衡”工作实际整改地块选择中，由于时间紧、任务重，顺庆区更注重叠加“三调”数据和变更调查数据，将可用于耕地“占补平衡”的地块整改后用于“进出平衡”，导致可开发耕地资源浪费。

3.4 验收认定和后期监管不到位，存在耕地抛荒撂荒风险

顺庆区耕地“进出平衡”恢复工作完成后，通常由自然资源和规划局、农业农村局组成工作组，按照变更调查中耕地认定标准进行验收。但顺庆区未明确具体的验收标准、验收流程、验收材料等工作细节，且由于气候、粮食种植季节等原因，部分恢复耕地以乡镇承诺种植的方式通过验收，验收工作流于形式，无法保证验收后的耕地达到种植标准。同时，对于交通不便、耕地质量差的恢复地块，村民种粮积极性不高，一旦后期乡镇监管不到位，极可能再次发生抛荒撂荒。

4 顺庆区落实耕地“进出平衡”工作的对策

4.1 制订耕地恢复年度计划，提前谋划耕地“进出平衡”工作

第一，由自然资源和规划局牵头，提前向发改、交通、水利等部门收集年度拟实施项目，合理预测耕地转出需求，结合耕地流出情况、耕地卫片监督、耕地双月动态监测等相关数据，制订年度耕地恢复总任务。第二，顺庆区可结合“二调”“三调”和年度变更调查数据选择耕地流入地块，按照“尊重群众意愿、先易后难”的原则，分阶段将耕地恢复任务分解后下达给各乡镇，以乡镇为实施主体，以村组为单位统一开展耕地恢复工作。第三，自然资源和规划局、农业农村局等部门做好技术指导，分地类指导耕地恢复、利用和保护等工作，明确恢复耕地的空间布局和时序安排，合理把握耕地恢复工作节奏。

4.2 加大资金支持力度，多措并举提升群众意愿

第一，顺庆区可根据耕地开垦费用标准设立耕地“进出平衡”专项资金，作为政府组织开展的占用一般耕地实施国土绿化（含绿化带）、在一般耕地上建设农田防护林等项目或因抛荒撂荒自然成林的耕地“进出平衡”工作经费，并按比例设置奖补资金，激发基层耕地恢复意愿。第二，顺庆区可建立耕地“进出平衡”指标库，实行耕地恢复指标储备管理，鼓励社会资本参与耕地恢复工作，将完成耕地“进出平衡”任务后结余部分纳入指标库，结余指标在省、市指导下实现区域市场交易。第三，顺庆区可按照“谁流出、谁恢复”的原则确定耕地恢复责任主体，由恢复主体提供资金、洽谈农户，统筹解决资金和农户支持问题，保障耕地“进出平衡”工作顺利开展。第四，顺庆区可整合群众支持度较高的撂荒地整治、高标准农田整治、土地开发、全域综合整治等土地项目，统筹项目资金、人力、物力，将耕地“进出平衡”任务纳入土地项目整体推进。

4.3 建立耕地后备资源库，科学有序开展耕地恢复工作

第一，顺庆区可由自然资源和规划局收集全国国土调查、年度变更调查、高标准农田、永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线、林地管理等数据，将“二调”为耕地，“三调”为其他农用地和农业设施建设用地（最好是标注为工程恢复、即可恢复属性）的地块，根据坡度、灌溉条件、交通条件等因素建立耕地后备资源库。第二，将数据库图斑下发各乡镇，乡镇取得相关数据后组织实地踏勘，按照“先易后难、集中连片”的原则，结合实地情况，有计划、分阶段地选定流入地块，开展耕地恢复工作。对于“二调”“三调”均为非耕地的地块，为避免“占补平衡”指标浪费，可优先纳入土地开发整理后备资源，科学有序推进耕地“进出平衡”和“占补平衡”工作［4］。

4.4 强化恢复耕地的验收和后期监管，切实保障恢复耕地真实可用

第一，顺庆区要尽快出台恢复耕地的验收标准和流程，要求自然资源和规划局、农业农村局等部门严格按标准和流程进行验收，保障恢复耕地达到种植条件，同时降低新增耕地撂荒抛荒风险。第二，顺庆区要按照“谁恢复、谁管护”的原则，严格落实恢复耕地的实施主体后期耕地管护职责［5］，切实做到恢复耕地数量不减少、质量不降低。第三，顺庆区可依托已建立的省、市、县、乡、村五级“田长制”工作体系，构建耕地动态巡查监测体系［5］，压实耕地保护责任，定期巡查恢复耕地的质量和粮食种植情况，并将巡查结果纳入“田长制”工作考核体系，确保将监管工作落到实处。

参考文献：

［1］国家林业和草原局政府网.自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知［EB/OL］.（2021-11-27）［2023-04-09］.http：//www.forestry.gov.cn/main/5461/20211225/015744062993037.html.

［2］南充市顺庆区人民政府网.南充市顺庆区第三次全国国土调查主要数据公报［EB/OL］.（2022-10-13）［2023-04-09］.https：//www.shunqing.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/tjxx/t_1735463.html.

［3］陈美球.耕地“进出平衡”应立足于区域粮食产能提升［J］.中国土地，2022（10）：22-24.

［4］晓叶.从“占补平衡”到“进出平衡”［J］.中国土地，2022（1）：1.

［5］郭云，高浩.对耕地“进出平衡”制度落地实施有关问题的思考［J］.中国土地，2022（9）：59-60.