城乡融合发展路径研究

摘 要：城乡融合发展是指城乡之间互融互促、共生共荣的双向融合互动发展。城乡融合发展是全面推进乡村振兴的重要举措。当前，我国城乡融合发展还存在城乡要素流动不顺畅、城乡产业融合不充分、城乡基本公共服务不协调等问题。为了有效解决这些突出问题，各地应积极采取如下措施：牢固树立城乡融合发展的理念、建立和完善城乡要素双向流动机制、推动城乡不同产业的融合发展、统筹城乡基本公共服务普惠共享发展。

关键词：乡村振兴；城乡融合发展；农业农村现代化

中图分类号：F299.2；F323 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2023）12-27-4

0 引言

我国脱贫攻坚战取得全面胜利后，“三农”工作的重心历史性转向全面推进乡村振兴。习近平总书记在党的二十大报告中提出：“全面推进乡村振兴。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”［1］基于此，笔者主要探讨全面推进乡村振兴背景下城乡融合发展的路径。

1 城乡融合发展的内涵及意义

1.1 城乡融合发展的内涵

城乡融合发展是指城市区域和乡村区域互融互促的一种发展状态，注重城乡之间要素的自由流动和城乡产业功能的优势互补。城乡融合发展是破除城乡二元结构的关键举措，更加注重体制机制创新和城乡要素双向互动，主要目标是逐步消除城乡居民收入、公共服务、生产要素等各方面的差异，形成城乡良性互动、协调发展、共同繁荣的新格局，加快推动乡村全面振兴的步伐，实现农业农村现代化。

城乡融合发展的本质是城市和乡村的有机统一。所谓城乡融合发展，就是彻底打破传统的城乡二元机制，实现城市与乡村的一体化联动［2］。中华人民共和国成立之后，为迅速积累工业化、城市化和现代化的资本，我国确立了以城市为中心的发展战略，导致城乡之间差距逐渐拉大。进入21世纪后，为了缩小城乡差距，党中央提出了“城乡统筹发展”和“城乡发展一体化”的战略，但这些战略并没有彻底改变农村从属于城市的地位，城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题依然存在。在全面建成小康社会决胜阶段，党的十九大作出了“城乡融合发展”的战略部署，以彻底破除城市和农村发展不平衡的问题，强调把乡村和城市作为一个有机整体进行统一规划、统一布局，推动“以城带乡”到“城乡互补，共同繁荣”的转变，实现城乡互促互进、共生共荣发展。

城乡融合发展的核心要义是城乡生产要素的自由流动。城乡融合发展与城乡生产要素自由流动相辅相成。如果城乡要素流向是单向的或者农村流向城市的要素远大于城市流向农村的，那么城乡融合发展就很难实现。城乡之间生产要素流动的不顺畅是城乡发展差距的经济根源和实现城乡融合发展的制约因素。城乡融合发展意味着要强化城乡生产要素的再配置，让市场在生产要素流动中起决定作用。同时，要更好地发挥政府的引导作用：一方面要调动城市产业要素带动乡村发展，引导社会资源优先向农村聚集；另一方面要引导农村剩余劳动力服务城市发展。市场和政府需要共同发挥作用，让城乡要素双向无障碍流动，推动城乡融合发展。

产业融合是城乡融合发展的突出特征。产业是经济的载体，产业融合就是不同产业之间相互融合渗透、分工协作和优势互补的动态过程。乡村和城市的产业融合是城乡融合发展的重中之重，也是畅通城乡经济循环和推动城乡健康持续发展的关键所在。城乡产业融合要全方位提高城乡之间的产业互动水平，特别是要把城市第二、第三产业和农村第一二三产业深度融合，逐步形成新产业和新业态。

1.2 城乡融合发展对全面推进乡村振兴的意义

城乡融合发展是全面推进乡村振兴的重要路径。城市与乡村存在着天然的联系。城市与乡村应该是互促互进、共生共荣的关系，但随着社会生产力的发展，城乡之间开始出现失衡，主要表现为城市逐渐走向繁华，而农村开始走向衰落。党中央深刻把握和准确研判经济社会发展趋势及乡村演变发展态势，提出要“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”［3］。走城乡融合发展之路就是要让城乡要素自由流动、平等交换。过去，城乡统筹发展强调要发挥政府的宏观调控作用，要统筹城乡资源的合理配置和协调发展；而现在的城乡融合发展更加强调市场在资源配置中的决定性作用，让城乡之间的生产要素和公共资源双向融合互动。

健全城乡融合发展体制机制是全面推进乡村振兴的重要保障。党的十九届五中全会明确提出：“健全城乡融合发展体制机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。”［4］健全城乡融合发展体制机制，能畅通城市和乡村之间要素双向流动，促进城乡之间生产要素的合理流动和优化组合，有利于推进乡村全面振兴和城乡均衡发展。21世纪以来，我国在推动城乡发展和改善城乡关系方面取得了显著成效，但“城乡要素流动不畅、公共资源配置不合理等问题突出，影响城乡融合发展的体制机制尚未根本消除”［5］。因此，大量的农村土地、人才和资金不断流向城市，导致乡村发展缺乏要素支撑。要实现全面乡村振兴，就要坚决破除导致城乡要素单向流动的体制机制，建立促进城乡各要素双向流动的体制机制。

2 当前城乡融合发展存在的问题

自党的十九大提出“城乡融合发展”，党和国家加快推进城乡融合发展，在不断缩小城乡发展差距和提升农村居民生活水平上效果显著。但目前，我国城乡融合发展中仍存在城乡要素流动不顺畅、城乡产业融合不充分及城乡基本公共服务不协调等突出问题。

2.1 城乡要素流动不顺畅

城乡要素流动不顺畅主要表现在人口、资金、土地等要素流动不顺畅。在城市虹吸效应下，大量要素从农村流向城市，但城市先进的资源要素未能辐射到乡村，城市流向乡村的要素远远不够，导致乡村经济社会发展处于“失血”状态。例如，在人口流动方面，农村对人才的吸引力不够，大量农村人口不断流向大城市。由于我国城乡户籍制度不一样，城市居民中热爱农村事业、想从事农业生产的人也不想回到农村，导致农村发展缺乏专业人才。在资金流动方面，因城镇化进程仍然在加速推进，城镇规模越来越大，农村资本不断向外流，再加上农村资本造血功能不足，导致农村“空心化”问题越来越突出。在土地流动方面，当前我国不断深化农村土地制度改革，实行“三权”分置，虽然巩固了农村土地经营权和集体所有权的基础地位，但对非集体经济成员使用宅基地并没有完全放开，再加上城乡长期处于对立的局面没有根本改变，导致农村土地要素对城镇资本吸引力不够。

2.2 城乡产业融合不充分

城乡产业融合发展是全面推进乡村振兴的关键。城乡融合发展的核心是城乡产业融合发展。它是指城市现代工业、服务业与农村传统农业、优势资源禀赋相结合，把资本、技术、人才等生产要素向农村渗透，创造出新产业的动态发展过程［6］。目前，我国城乡融合发展面临的主要问题之一就是城乡产业融合不够充分，主要表现为城市工业和服务业与农村传统农业融合不充分，导致城乡差距逐渐拉大。改革开放以来，工业化促使城市经济快速发展，城市的第二、第三产业发展较快，而农村仍然以农业生产为主。从价值链角度来看，农产品生产阶段的收益远远低于流通过程中的收益，而在农产品流向城市的过程中，农民无法获得农产品加工环节和流通环节的增值收益。这使农民增收缓慢，导致大量剩余劳动人口进入城市，农业生产缺乏劳动力支撑，进而导致城乡收入差距不断扩大。

2.3 城乡基本公共服务不协调

改革开放以来，我国经济飞速发展，农村面貌焕然一新，并且在推进城乡基本公共服务协调发展上取得了明显成效。但是，受各方面因素影响，当前我国城乡基本公共服务仍然存在较大差异。在教育方面，自中华人民共和国成立，受城市中心主义的影响，我国对乡村教育的资金投入、教师配备及基础设施建设都远远不及城市，城乡之间长期存在着教育资源不均衡问题。在医疗方面，我国大部分先进的医疗资源和专业医务人员都集中在城市，而农村的医疗卫生资源匮乏，导致农民看病难。在社会保障方面，目前我国已经初步建立了覆盖城乡的社会保障制度框架，农村发展落后地区居民也基本享有国家最低生活保障，但在保障力度、范围普遍低于城市。

3 城乡融合发展的路径选择

全面振兴乡村需要树立城乡融合发展的理念，建立和完善城乡要素双向流动机制，推动城乡不同产业的融合发展，统筹城乡基本公共服务普惠共享发展，着力解决城乡融合发展中的突出问题。

3.1 牢固树立城乡融合发展的理念

在城乡融合发展过程中，各地政府要改变“重城轻乡”的思维定式，牢牢把握城乡融合发展的正确方向，树立城乡一盘棋的理念，从根本上改变“农村发展只是农业发展、农村功能只是提供农产品的固有思维”［2］。习近平总书记指出：“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。”［3］各地要遵循城乡发展建设规律，打破过去城乡分割的规划格局，建立城乡一体化的规划管理机制，把城市和乡村作为一个整体，系统谋划，树立城乡“共生共荣、互补互促、共建共享”理念，科学制定城乡融合发展的框架。

3.2 建立和完善城乡要素双向流动机制

习近平总书记指出：“坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为更多乡村振兴注入新动能。”［5］生产要素是推动城乡经济社会发展的基础条件，建立和完善城乡要素双向流动机制是促进城乡融合发展的突破口。

以城乡融合发展推动乡村振兴，客观上要求建立和完善要素在城乡之间双向流动的机制，实现城乡资源有效配置［7］。首先，在人口流动方面，要建立城乡统一的户籍制度，确保农业转移人口和城市居民具有同样的福利保障，全面推进农业转移人口融入企业、子女融入学校、家庭融入社区，真正实现农业转移人口市民化。同时，各地政府要为有志服务“三农”工作的人士提供平台，尤其要鼓励引导大学毕业生和退伍军人到乡村发展，促进城乡劳动力和人才双向流动。其次，在资金方面，政府要建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制，出台支持农村发展的金融政策，建立健全农村金融服务体系，鼓励和引导商业资本为乡村提供金融服务，撬动更多社会资金投入乡村发展。最后，在土地方面，推动城乡土地要素实现双向流动。各地要深化农村土地制度改革，在确保不损害农民根本利益和不破坏耕地红线的前提下，在政府的引导下建立城乡统一的土地市场，推动农村集体土地市场化，让土地要素在城乡之间自由流动，助推乡村全面振兴。

3.3 推动城乡不同产业的融合发展

城乡之间不同产业融合发展是城乡经济社会实现高效率、高质量发展的必然要求。目前，大部分城市的工业和服务业发展水平高，经济发达，而农村则以农业为主导产业。因此，各地应推动城乡不同产业的融合发展，彻底改变农村产业结构单一的困境。

3.3.1 推动城市工业与乡村产业的融合发展。我国农业长期面临“小规模、高成本、低竞争力”的发展困境，很难吸引劳动力、资金、技术等生产要素。如果乡村仍然以农业生产为主，农民就很难获得高收益。为了使农业成为有奔头的产业，各地需要拓宽农业产业链，拓展农业功能，从而促进一二三产业融合发展。只有鼓励城市生产要素进入农村，引导现代工业、现代服务业与传统农业融合发展，延长农业的产业链与价值链，提高农业的附加值，才能激发出农业发展的活力［6］。因此，各地应延伸农业产业链和价值链，把农业生产、农产品加工、农产品销售等置于产业链中，只有这样，才能有效提升农民收入。各地应依托农村特色产品优势，与农产品加工企业合作，探索农业与工业相结合的发展之路，利用现代化技术，不断拓展和延伸农产品价值链。

3.3.2 推动城市服务业与乡村产业的融合发展。乡村振兴，关键是产业要振兴。目前，我国乡村产业还处在初级发展阶段，面临着规模小、产业链条短、品牌影响力弱和品质水平低等问题。随着人们生活需求的多样化，其对生态、文化、旅游等方面提出了更高的要求。乡村拥有良好的生态环境和优秀的乡土文化等旅游资源，但缺乏旅游资源的开发主体和经营主体。对此，政府可以引入旅游开发企业，由村委会牵头与旅游开发企业合作，充分挖掘当地旅游资源，发展旅游业，带动乡村第三产业发展。

3.4 统筹城乡基本公共服务普惠共享发展

城乡基本公共服务协调发展是乡村全面振兴的重中之重，也是实现城乡融合发展的底线任务。马克思认为：“通过产业教育、变换工种，所有人共同享受大家创造出来的福利。”［8］基本公共服务是最基本的民生，因此，城乡居民应该有相同的权利共享基本公共服务。但是，由于中国改革开放以来的城市偏向性政策，使城乡基本公共服务的供给制度存在明显差异，直接导致当前城乡基本公共服务非均等化。