桂西南中越沿边地区撂荒耕地修复利用现状及对策

摘 要：当前，桂西南中越沿边地区出现了不同程度的耕地撂荒问题，给粮食安全和重要农产品有效供给带来了严重影响。在此背景下，通过分析广西壮族自治区靖西市撂荒耕地修复利用的典型模式，厘清当地撂荒耕地修复利用的有效路径，从自然条件、社会经济、政策制度3个层面对撂荒耕地修复利用问题展开剖析，并针对性提出优化设施建设、降低修复利用成本，构建协调治理体系、培育农业服务组织，出台针对性政策、健全配套机制等加快撂荒耕地修复利用的建议。

关键词：粮食安全；国土安全；撂荒耕地；修复利用

中图分类号：F323.211 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2023）12-141-4

0 引言

《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，必须坚持不懈把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。耕地是农业发展之基、农民安身之本。但2022年，广西壮族自治区靖西市耕地面积为68 351.35 hm2，其中撂荒耕地面积为211.60 hm2（撂荒耕地数据来源于访谈资料）。数据表明，靖西市撂荒耕地面积大，修复空间大。对靖西市撂荒耕地修复利用问题加强研究，不仅能够为桂西南中越沿边地区修复利用撂荒耕地、稳定粮食生产、促进乡村振兴提供经验借鉴和路径参考，而且对于保障广西壮族自治区粮食安全与边境国土空间结构安全具有重要的现实意义。

1 核心概念界定

1.1 撂荒耕地

1995年，联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）将撂荒耕地定义为至少5年没有被农业生产或其他农业目的利用的可耕地。欧洲环境政策研究所（Institute for European Environmental Policy，IEEP）将撂荒耕地定义为主要植被为自然植被的耕地，并将撂荒地分为3种类型——完全撂荒、半撂荒、过度撂荒。2011年，土地整理与土地储备国际研讨会将撂荒耕地定义为可耕种但未使用的耕地、2年及以上未使用的耕地、可耕种但无期限长期处于撂荒的耕地、可耕种但因经营管理不当受到破坏的耕地。

李升发等［1］认为，撂荒耕地是指农民因某种原因不愿意耕种或者因自然灾害致使耕地荒芜一季或一季以上的土地。张斌等［2］认为，撂荒耕地是由于生产经营者主观原因放弃而造成的处于荒芜或未充分利用的耕地。

为了研究的全面性和科学性，笔者在梳理前人研究理论的基础上将撂荒耕地定义为：主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，由于自然、经济、社会、政策等因素影响，连续2年及以上停止耕种导致荒芜或未充分发挥生产功能，有明显撂荒风险的土地（旱地、水田、菜地、水浇地、望天田等）。

1.2 撂荒耕地的修复利用

撂荒耕地修复利用是指在一定区域内，政府依据相关政策，协同新型农业经营主体、农户等，采用行政、经济、法律和技术手段，对荒芜或未充分发挥生产功能的耕地进行综合整治，进而调整土地承包关系、改善耕地设施条件、提高耕地产出效益的行为。

2 研究设计

2.1 研究方法

笔者主要采用实地观察法、半结构化访谈法相结合的方式进行研究，以新型农业经营主体为研究主体，在结合前人开展的大量样本农户调查数据分析的基础上，主要采用定性研究方式。2023年，笔者分别对广西壮族自治区靖西市农业农村局撂荒耕地治理负责人、村委会工作人员、新型农业经营主体负责人及农户进行半结构化访谈，访谈对象涵盖当地县、村（以P村为主，P村是喀斯特地貌典型村落，是靖西市最早进行撂荒耕地修复利用的村落之一）两级多方面主体，深入探究不同治理主体在撂荒耕地治理环节中的有效性（见表1）。访谈记录编码采取“类别+编号+时间”的编排模式，如靖西市农业农村局工作人员（A00120230206）。研究数据来源于访谈资料。

2.2 研究区域

选取靖西市为研究区域。靖西市是广西壮族自治区所辖的县级市，位于桂西南中越沿边地区、广西壮族自治区西南部边境、百色市南部，地处云贵高原边缘，地势西北高、东南低，境内以溶蚀高原地貌为主［3］。2022年，靖西市土地总面积为332 613.48 hm2，耕地面积为68 351.35 hm2。靖西市属典型喀斯特山区，土地开发利用难度较大，其中撂荒耕地约有211.60 hm2（撂荒耕地数据来源于访谈资料），多数地块较小，分布较为零散。

3 撂荒耕地修复利用的典型模式及治理路径

P村是靖西市山区的一个小村落，农业结构以种植玉米、花生等传统作物为主，辖7个屯，共有旱地面积99.20 hm2。由于四面环山，P村交通出行条件较为不便，加上地处中越沿边地区，随着边境贸易兴起，传统农业效益日益低下，该地农业劳动力严重流失，仅剩下4户失能孤寡老人留守，导致该村10.67 hm2耕地长期撂荒。为修复利用撂荒耕地，P村采取了“村企联建”赋能集体经济模式。

3.1 典型模式——“村企联建”赋能集体经济模式

3.1.1 具体做法。

3.1.1.1 资源共建：以社会资本汇聚发展要素。P村在人均耕地面积不足0.07 hm2的土地利用现状下，修复利用撂荒耕地面积约为该村旱地面积的1/10，即10.67 hm2的撂荒耕地。在撂荒耕地修复的起步阶段，P村通过社会资本的社会网络关系和信任机制，发现并汇聚了资金与技术资源；经过村干部的积极洽谈和实地土质考察，成功引进了农业公司投资修复撂荒耕地，为后续发展奠定基础。

3.1.1.2 集体共治：以多方参与构建协作网络。P村成立了股份经济合作联合社，同时在中央财政乡村振兴重大项目扶持下，村内筹集100万元对10.67 hm2撂荒耕地进行了“小块并大块”整治和水肥一体化基础设施建设。村集体负责撂荒耕地流转及翻新；企业负责引入种苗、化肥，进行管理、农产品销售；农户负责基地日常养护及熟果摘收，实现多方治理。

3.1.1.3 收益共享：以激励机制吸引农民回流。P村10.67 hm2耕地撂荒的根本原因在于传统农业效益低而衍生的劳动力流失。为了激发农民修复撂荒耕地的热情，前期村干部通过入户宣传、集中培训活动，后期通过基地招工、与企业签订每年培育6名技术果农扶持协议、扩大农户股权占比份额、村集体牵头协调提供种苗及扩大技术培训、拓展机耕服务等方式扶持周边农户内生型发展，积极培育新型农业经营主体。

3.1.2 治理成效。P村通过“龙头企业+村集体经济+农户”的“村企联建”赋能集体经济模式，2022年已修复撂荒耕地6.67 hm2。2021年下半年，该村企业招收零工务工人数300余次，提供就业岗位40余个，发放务工补贴30万余元，培养技术果农6人。2022年首批水果上市，采摘量达0.8 t，收入近2万元。预计2023年优质水果产量将达100.0 t，产值240万元左右。P村在修复撂荒耕地同时，有效促进了农业增产和农民增收。

3.2 撂荒耕地治理路径

3.2.1 引导多方主体参与。靖西市通过协调多方主体，围绕土地治理、农业种植、修复利用等方面进行协同治理。靖西市充分发挥新型农业经营主体的作用，通过村民自发组织与村委会、种粮大户、农业企业等多主体合作的方式，将“人际关系”与“治理政策”相结合，通过新型农业经营主体的人际网络与相关企业合作，探寻撂荒耕地修复利用新路径。

3.2.2 构建协同治理体系。靖西市通过构建多元主体基于契约、信任及制度的协同治理体系，充分利用非正式组织引进农业企业，村“两委”与企业签订正式合同，在提供政策保障的同时建立信任机制，不断提升各主体修复利用撂荒耕地的黏性、协同效应和保障能力。

4 撂荒耕地修复利用面临的现实问题

4.1 基础耕种条件差，修复利用成本高

基于成本-收益视角而言，桂西南中越沿边地区撂荒耕地土壤贫瘠，地理位置条件较差。“撂荒地分布每个地方都不同。比如说矿区矿地征用，土地性质变差了，就撂荒了。另外一些就是，现在在南坡、魁圩，还有吞盘，因为它那个地形地貌，耕地分布在山顶或者斜坡，质量差、距离远，土壤比较浅薄，这样子它就变成撂荒耕地了”（B00120230207）。整治此类耕地对农业基础设施建设要求较高，农户投入成本高，农业生产效益却相对低下。“撂荒原因主要是自然条件；其次是农村人口外迁经商，劳力不足；第三是种植效益不高，因为种子、化肥、农药成本高了，但是种出来的粮食效益比不太行”（B00320230207）。

4.2 农业比较效益低，服务组织培育少

靖西市的农业生产成本高、经济效益低，逐渐沦为投入高、回报见效慢的弱质产业。同时，工业化、城镇化发展也需要人力、土地等资源，这便导致多主体对农业投入意愿不足。“在村里面的困难都可以解决，主要的困难就是谷贱伤农。我们种出来的东西，村里面的农民，他决定不了（价格的）。我们也没有那种定价权，由经销商定价的”（C00120230207）。靖西市县域内农业效益低，服务组织培育少，加之缺乏村级农业服务组织（仅设置县级农机站），相关技术人才流失严重，农业社会化服务职能缺失，影响农业经济效益实现最大化。

4.3 政策保障力度弱，配套设施不健全

从政策纵向对比来看（见表2），县级部门仅在国家统一指导下出台地区统筹方案，并未聚焦区域内重点修复区，政策缺乏创新性、因地制宜性及延展性，导致耕地资源及劳动资源配置不符合地区实际发展需求，资源利用存在一定治理缺陷。“目前还没有具体方案，现在上面没有出，我们也不好出，我们出了相当于就是没有根据。上面就是说要宜粮则粮、宜特则特，我们也只是这样子跟着做”（B00220230207）。当地对农业龙头企业、种粮大户的培育重视度较低，配套设施不足。“我种这个水果，第一个就是缺水，再一个就是缺电”（C00120230207）。

5 加快撂荒耕地修复利用的建议

5.1 优化设施建设，降低修复利用成本

5.1.1 完善农田设施建设，优化农业机械装备。有关部门应将撂荒耕地的修复利用与建设高标准农田、修复防治土壤污染、细碎地块整合相结合，积极引进推广农机新设备、新技术、新方法，降低土地修复利用成本，进一步提高种粮效益，激发农民修复利用撂荒耕地的积极性。

5.1.2 促进耕地多功能复合利用，发展复合型农业。桂西南中越沿边地区应严格落实耕地保护制度，积极建设高附加值农产品生产基地，开创边境特色农业生产新格局；最大限度预防劳动力外迁和耕地撂荒等现象，推动当地农业从单一的粮食生产逐步向生态修复、地理景观、社会保障等功能领域延伸。

5.2 构建协调治理体系，培育农业服务组织

5.2.1 推进共商共建共享，构建协同治理体系。有关部门应调整优化相关扶持政策，加强主体间的协作和联动，充分发挥非正式组织作用，探索创新经营模式，培育农民内生发展动力，实现产业扩规、企业增效、群众增收。

5.2.2 发挥人才示范效应，推进农业社会化服务组织培育。政府应用好用活专项资金，完善农村公共服务体系，吸引农业技术人才、知识青年等返乡就业创业，推动能人治理；积极推进农业社会化服务组织培育，健全服务机制，强化合同监管，发挥农业社会化服务对修复利用撂荒耕地的促进和保障作用。

5.3 出台针对性扶持政策，健全配套设施

5.3.1 出台针对性扶持政策，切实保障农民种粮收益。有关部门应按照“多种多补、撂荒不补”的原则，落实耕地地力保护补贴、实际种粮农民一次性奖补、农机具购置补贴、耕地轮作补贴、农业社会化服务补贴、农药化肥农资补贴等一系列政策措施，大力扶持粮食生产，提升农民复耕信心。

5.3.2 加强组织领导，健全配套机制。有关部门应根据国家和广西壮族自治区政策精神，结合当地实际情况，出台相关方案与规划，推进农业配套设施建设，为撂荒耕地治理提供基本保障。同时，应深入实行耕地保护“田长制”，推进耕地保护网格化、清单化管理，持续推进精准监督治理。

参考文献：

［1］李升发，李秀彬，辛良杰，等.中国山区耕地撂荒程度及空间分布：基于全国山区抽样调查结果［J］.资源科学，2017（10）：1801-1811.

［2］张斌，徐邓耀，翟有龙，等.耕地抛荒的定量化评价方法［J］.贵州农业科学，2003（5）：43-44.

［3］靖西县县志编纂委员会.靖西县志［M］.南宁：广西人民出版社，2000.

［4］佚名.农业农村部关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见（农规发〔2021〕1号）［J］.中华人民共和国农业农村部公报，2021（2）：34-36.

［5］广西壮族自治区农业农村厅.广西壮族自治区农业农村厅 广西壮族自治区自然资源厅关于加强耕地撂荒治理工作的通知（桂农厅发〔2021〕25号）［EB/OL］.（2021-02-26）［2023-05-29］.http：//nynct.gxzf.gov.cn/xxgk/jcxxgk/wjzl/gntf/t8298179.shtml.