“三权分置”背景下宅基地使用权继承问题研究

摘 要：为促进农村土地流转，加快乡村经济发展，实现乡村振兴，我国出台并推进实施土地“三权分置”政策。在此背景下，宅基地使用权继承问题日益突出，表现在相关法律法规缺位、继承主体资格不明、宅基地退出机制不完善、司法实践争议不断等方面。对此，我国应采取完善相关法律法规、明确继承主体资格、完善宅基地退出机制、发布指导性案例等措施，以保障农民权益、加快乡村经济发展，最终助力实现乡村振兴。

关键词：宅基地；使用权；继承

中图分类号：D923.2；D923.5 文献标志码：A 文章编号：1674-7909-（2023）13-26-4

0 引言

党的十八大以来，我国土地制度改革进一步深化，农村土地制度从“两权分离”转变为“三权分置”，在保留农户承包权的同时推动经营权有序流转，实现土地资源优化配置，不断激发“三农”发展新活力。但在此背景下，宅基地使用权背后所隐藏的经济价值日益提升，有关宅基地使用权的继承纠纷逐渐增多。而有关宅基地使用权继承的法律规定不明晰，容易导致裁判标准模糊、不一。鉴于此，对宅基地使用权继承问题进行研究的意义重大。

1 宅基地使用权继承相关法律与政策规定

1.1 关于遗产范围的规定

《中华人民共和国民法典》通过概括的方式确定了遗产的范围，规定公民死亡时合法遗留的房屋等其他地上附着物可以作为遗产继承。商品房适用该条文毫无疑义。乡村自建房屋也属于公民个人合法遗产，无疑属于遗产继承范围。若房屋发生继承，基于“房地一体”原则，宅基地使用权应当随着自建房的流转而发生变动。但基于宅基地使用权的特殊性质和我国国情，又决定了其不可能自由流转。对于宅基地使用权是否可以依照遗产范围的规定进行流转，《中华人民共和国民法典》没有作出规定。《中华人民共和国土地管理法》虽然规定坚持实行一户一宅的基本管理制度，但对于“户”的内涵、外延等没有作出明确的规定，继承的宅基地是否受到“一户一宅”原则的约束也不明确。

1.2 关于是否可以继承的规定

目前，关于宅基地使用权是否可以继承，没有明确的法律规定。《中华人民共和国民法典》继承编的解释当中，没有对宅基地使用权能否作为遗产做出相应的说明。但也有相关文件对此作出了回应，如《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》（自然资人议复字〔2020〕089号）中关于宅基地使用权登记问题明确指出：“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。”还有2011年原国土资源部等四部委联合发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）规定，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。同时，《中华人民共和国民法典》规定“自然人死亡时遗留的个人合法财产可以发生继承”，因而被继承人的房屋当然可以作为其遗产由继承人继承。按照房地一体原则，继承人通过继承取得房屋所有权的同时取得宅基地使用权，但是宅基地使用权能否继承则未作答复。上述文件规定了宅基地使用权继承应当履行的程序及继承的范围，但高阶法对于宅基地使用权是否可以继承及继承范围没有规定。

2 宅基地使用权继承存在的问题

2.1 相关法律法规缺位

《中华人民共和国继承法》（2021年1月1日已废止）中关于遗产范围的规定采用了正向列举加兜底的方式，同时对遗产继承主体资格作出明确规定，但是对于宅基地使用权是否属于可继承遗产范围及如何继承并未作出明确规定。而与宅基地使用权继承相关的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法典》等对该问题也未作出具体规定。特别是新出台的《中华人民共和国民法典》，关于宅基地使用权的规定几乎完全沿用了已废止的《中华人民共和国物权法》，仅将继承范围的规定从原来的概括加列举方式改为了概括式，无法从其物权编、继承编的相关规定中得出宅基地使用权是否可以继承的结论。在“三权分置”背景下，相关法律规定：宅基地的所有权属于村集体，而使用权和资格权属于该村集体成员。资格权不能继承是毫无疑问的，但是仍存在以下问题：使用权是否可以继承？如果可以继承，继承的程序应当如何安排？如何健全相关保障制度？目前，对于宅基地的使用权大都以政策性文件进行规定，而各地政策性文件繁杂且存在冲突，对于其是否可以继承、如何继承仍说法不一［1］。

我国中央行政机关和地方机关对此也出台了一些政策规定。例如，原国土资源部门下发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》等文件规定，在土地流转过程中应进行土地登记并下发相关证书。该规定对于宅基地使用权在符合条件的情况下是否可以继承作出了回应。但是，对于继承方式及程序并未作出明确回复。而在地方，各地的政策规定不一，冲突性较为明显。如山东省菏泽市规定村集体成员可以对宅基地登记申请变更，如果违背“一户一宅”原则，则由村集体收回并注销登记证书；而有些地方对于宅基地使用权的规定较为宽松，与中央规定基本一致。

2.2 继承主体资格不明

关于继承主体资格的争论主要集中在继承人是否需要具有该村集体成员的身份。目前，大部分学者基于学理理解和对经济、社会环境等各方面的考量，认为不需要继承人具有村集体成员身份。另有部分学者认为，基于我国土地制度特殊性、现有制度安排及经济状况，不能将宅基地使用权继承给村集体成员之外的人，即继承主体必须具有村集体成员的身份。农村家庭多子女情形较为多见，由于婚嫁、经济发展等各方面因素的影响，有些子女迁居城市，有些子女在村中另立“新户”，有些子女移居到其他村集体，其作为继承人仍享有继承房屋的权利。但是，部分政策规定村集体成员才能继承宅基地，已经脱离村集体的成员继承可能会损害其他成员的权益，不利于土地高效合理利用。基于房地联系的紧密性，若不允许继承人继承宅基地，继承人也不可能只继承房屋而不继承土地，这有损于继承权的合法行使。

关于再继承问题，即若退出村集体的子女继承了宅基地，其第二代（即孙辈）是否依然可以继承该房屋等，我国现行法律制度没有作出明确规定［2］。

2.3 宅基地退出机制不完善

部分进城务工人员长期生活在城市，其在城市购买房屋并将子女及父母接到城市居住，导致乡村“空心房”现象较为普遍。但在城市已经购房的农民退还宅基地的较少，其宁愿房屋坍塌也不会将宅基地卖掉或者退还村集体，宅基地退出意愿明显不足。一方面，宅基地一般是在村集体成员之间进行流转，但受乡村经济发展落后影响，宅基地流转价格往往达不到卖方的预期，所以卖家宁愿闲置房屋；另一方面，受落叶归根的传统观念影响，在城市已经购房的农民认为自己在年老之后会返回乡村，所以不愿意在价格较低的情况下将宅基地卖掉。

法律对于宅基地退出主体并未作出明确规定，目前宅基地退出工作由政府主导，村民主动退出宅基地的情形较为少见［3］。国家规定，政府应当对于土地征收、征用给予一定的补偿，但对于拆迁补偿方法、补偿范围、补偿时间等法律规定不明确，宅基地退出的法律保障制度缺失。目前，全国各地的补偿方案比较单一，主要分为两种：一种是一次性货币补偿，另一种是拆迁安置。村民的选择余地较少，且货币补偿不足以支持其在城镇购置一套新房屋，不利于宅基地退出机制的完善，不利于推进土地资源高效利用。

2.4 司法实践争议不断

司法实践对于宅基地使用权继承问题的分歧较大，主要观点分为3种——肯定继承、否定继承和不作为民事管辖范围。持肯定继承观点的法官主要是基于房地一体原则，即房屋所有权与宅基地使用权不可分割，在房屋存在的情况下，允许继承人继承房屋及实际使用范围的宅基地，但是不允许继承人对被继承的房屋进行重建和大规模修缮。也有一部分法官认为，宅基地使用权符合遗产的规定，具有财产性质，同时在国家大力发展乡村经济的导向下，认为宅基地使用权可以继承。但是不论基于何种原因，相关的裁判文书对于宅基地使用权继承问题的相关表述模糊，存在避重就轻问题，使用的是“继续占有”等模糊字眼。持否定继承观点的法官认为宅基地有其社会保障性和福利性，是国家基于我国特殊国情和社会体制制定的保障制度，不能随便发生继承。其认为宅基地使用权产生继承，可能损害村集体其他成员的合法权益，会造成不公，且极可能造成土地资源浪费。另有一些法官直接以宅基地使用权继承问题不属于民事管辖范围不予受理。宅基地使用权继承问题存在的分歧会导致各地法官的判决相互冲突、矛盾，哪怕是同一立场的法官，其所持观点、判决理由也相差较大，同案不同判的情况较为突出。这导致既无法实现各当事人之间的利益平衡，又损害了司法裁判的权威及公信力。

法律存在模糊、空白地带，地方性法规和政策相互矛盾、冲突，种种因素作用之下致使司法实践呈现混乱局面。指导性案例对于各地司法裁判具有指导和统一裁量标准的意义，但是最高院发布的提及宅基地使用权继承的指导性案例少之又少。缺少相关指导性案例导致对于宅基地使用权继承问题难以形成全国一条线的裁判标准，最终致使相关司法实践产生混乱局面。

3 宅基地使用权继承问题的解决措施

3.1 完善相关法律规定

我国应完善相关法律法规，从根本上解决宅基地使用权继承问题。首先，认可宅基地使用权可以作为遗产。宅基地使用权是否可以作为遗产决定了宅基地使用权是否可以发生继承。基于各地的地方性法规及试点经验，可以在《中华人民共和国民法典》相应的司法解释中明确规定宅基地使用权属于遗产，可以发生继承，在法律解释中对该问题作出明确答复［4］。其次，对于继承规则予以明确。宅基地使用权的继承应当符合《中华人民共和国民法典》对于普通继承的相关规定和原则，同时由于宅基地使用权的特殊性，可在参考普通继承规则的基础上，对宅基地使用权的继承规则进行一定的区分。例如，对于因“一户多宅”等原因导致不符合继承条件的子女，可以进行适当的经济补偿。最后，完善宅基地登记制度。目前，我国多采取行政手段对宅基地进行登记管理，对于登记制度的规定也多见于行政法规和政府规章之中，缺乏高阶法律予以明确。针对实践中登记主体不明确、模糊，登记规则过于宽泛、不具体，各地登记规定相悖、登记流程不一致等问题，应当在高阶法及相应的司法解释中明确登记主体和登记规则，形成自上而下的、完整的、行之有效的登记制度。

3.2 明确继承主体资格

宅基地使用权的继承主体究竟是“户”还是自然人个体，司法实践和学理上都存在较大争议。目前，“户”的法律概念难以厘清，法官及当事人对于“户”的概念分歧较大。同时，一户一般包含多名家庭成员，极可能产生一人多宅的情形，这对村集体的土地资源高效合理利用造成了一定阻碍。对于宅基地使用权的继承主体究竟是“户”还是自然人个体这一争议问题，笔者认为继承主体是自然人较为合适。

继承本质上还是流转问题，属于继受取得。之所以对于继承受让主体资格要求严格，是由于宅基地制度最初的目的是无偿保障乡村居民生活，若其发生自由流转，就损失了其福利性。就目前的经济形势而言，若再像之前严格限制宅基地使用权继承则不符合实际发展需要，所以需要改变宅基地使用权的继承制度。第一，以实际生产生活所在地是否在该集体经济组织内为原则，确定主体资格。目前的做法主要是以户籍是否在该村集体作为继承或者取得宅基地的标准，这种做法有很大的弊病，对于人员的流动性未做实际考虑。而以实际生产生活所在地进行区分，对于当事人及村集体均为一种较为合适、公平的方式。例如，村集体经济组织内部分成员由于工作或者婚姻等的变化，其生产生活的主要经营地已经不在该集体经济组织内，但是其户籍依然在该村；对于这部分成员，单纯按照户籍所在地来确定其继承主体资格则不合时宜，宜按照其实际生活所在地及其对该村集体是否做出贡献等进行综合考量，确定其是否具有继承主体资格。同时，户籍在该村但实际已经搬离的村民，即使继承宅基地，也没有办法对宅基地进行合理使用，很容易造成宅基地闲置，导致土地资源浪费。第二，对于户籍不在该村集体，但由于婚姻和生活缘故主要生活地在该村且对该集体经济组织有所贡献的人员，可以取得继承主体资格。第三，由于户籍制度在我国由来已久，相关的配套设施也较为完善，若以实际生活地为主要原则，则具体实施过程中需要大量的人力、物力、财力进行核实。因此，以目前的实际而言，应依然以户籍制度作为主要判定方式，以上述原则作为补充，对村民的继承主体资格进行适当、合理确定。