政府行为对代耕农融入当地社会意愿的影响机制研究

摘 要：易地搬迁的代耕农如何有效融入迁入地社会，是当前政府推进城乡融合高质量发展不可回避的社会问题，而政府又是推动代耕农融入迁入地社会不可替代的重要力量。基于此，从政府视角出发，基于广东省广州市狮岭镇110户集中安置代耕农实地调查的微观数据，采用曲线拟合回归分析方法，探讨政府行为对代耕农融入当地社会意愿的影响机制，并揭示各种政策对代耕农的影响力度。结果表明：政府在制定和完善相关融入政策、财政支持、公共服务、营造社会氛围四大方面，对代耕农融入当地社会意愿均有显著的正向影响；在影响力度方面，制定和完善相关融入政策最大（系数0.776），营造社会氛围次之（系数0.768），公共服务居中（系数0.658），财政支持最小（系数0.576）；进一步探讨各因素作用机制后发现，目前在政府财力有限的情况下，应将促进代耕农融入当地社会的发力点放在制定融入政策和营造社会氛围方面。鉴于此，广州市狮岭镇政府部门应加强融入政策的顶层设计，发挥财政政策的杠杆作用，不断完善公共服务，全力以赴加强融入氛围的营造，为建设和美乡村夯实基础。

关键词：代耕农；政府行为；融入政策；财政支持；公共服务

中图分类号：D422.6 文献标志码：A 文章编号：1674-7909-（2023）13-30-4

0 引言

广东省曾在2013年广泛征求社会各界意见，后综合各地实践，明确提出代耕农是指在1978—1992年，经广东省各地基层农村组织同意（或默许），该省其他县（市、区）及周边省（自治区）的农民到该省各地农村，与代耕地农村基层组织或农户签订代耕合同或自愿与镇、村等签订协议，从事农业生产并承担缴纳公购粮（农业税费），目前仍长期居住在代耕地的非本县（市、区）农业户籍人员（包括已入户的）［1］。代耕农是特定时代的产物。改革开放后，珠三角地区大批农民“洗脚上田”后“下海经商”，出现大量闲置土地无人耕种，但国家要求缴纳的公购粮又必须缴，在这样的时代背景下，珠三角各地的农村基层组织就通过各种途径，引进周边贫困地区的农民到当地代为耕种土地并代缴公粮。

杨征等［2］研究认为，代耕农在那个特定历史阶段做出了不可磨灭的贡献，主要体现在人力和土地资源得到最优化利用，避免大批农田撂荒，圆满完成国家公购粮的缴纳任务。但随着经济社会的发展，全国各地因代耕农引起的社会问题日益凸显。黄娟等［3］从社会经济、社会政治、社会文化、社会交往等方面分析提出代耕农融入社会存在的突出问题。林思纯等［4］调查发现，代耕农在落户、住房、子女上学等方面存在实际困难。李洋［1］也认为代耕农融入城市存在获取社会资源难等问题。如何妥善解决代耕农与当地村民的矛盾，推动代耕农更好地融入当地社会，是建设宜居宜业和美乡村、助力农业强国建设必须要破解的时代命题。

为解决代耕农相关社会问题，各地政府也一直采取积极的行动，其中《珠海市人民政府关于印发解决我市代耕农问题的指导意见的通知》（珠府〔2015〕68号）被业界认为是最系统、最具有突破性的政策文件［5］。其最大的政策突破是代耕农在原代耕土地上修建的房屋，在符合相关政策条件下，经集体经济组织2/3以上村民同意，可补办确权手续，同时要求房屋建筑面积不得超过240 m2。广东省广州市花都区狮岭镇也出台了一系列促进代耕农公共服务均等化的方案。特别是在2003年前后，为筹建皮革皮具城，该镇通过“政府出一点、村社补贴一点、代耕农自筹一点”方式，因地制宜在红崩岗、大窝山建设2个集中安置区。

1 理论分析与研究假说

代耕农融入当地社会是一个复杂系统的工程，受社会各方面因素影响，但政府始终起着重要作用。笔者参照陈秋红等［6］研究政府履职中4个维度如何影响养殖废弃物资源化利用的方法，研究政府行为对代耕农融入当地社会意愿的影响机制，并提出如下假说。

1.1 政府制定和完善相关融入政策对代耕农融入意愿的影响

陈忱等［7］认为，制度性限制是导致代耕农面临生存困境的核心所在。政府出台的历项相关政策都涉及代耕农户籍迁移、住房处置、公共服务等方面，而有效的政策必将对社会行为产生正向激励作用。从落实情况看，政府出台这些政策的效果也是立竿见影的。基于上述分析，笔者提出假说H1：政府制定和完善相关融入政策对代耕农融入意愿存在正向影响。

1.2 政府财政政策对代耕农融入意愿的影响

财政政策主要是指政府用“真金白银”的形式支持代耕农融入当地社会。财政政策具有直接性和引导性，如在狮岭皮革城代耕农易地安置工作中，财政的杠杆作用较为明显，拉动村社和国有企业投资代耕农异地安置房屋建设，真正发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。基于上述分析，笔者提出假说H2：政府财政政策对代耕农融入意愿存在正向影响。

1.3 政府公共服务对代耕农融入意愿的影响

政府公共服务包括医疗、教育、养老、公共基础设施建设等。李永东［8］认为，农民工融入城市最大的瓶颈是城市公共资源承载力不足，如医疗、教育等资源。夏冬［9］认为公共服务是影响农民工融入城市的重要因素，特别是教育方面。政府通过提供与该地村民同等的公共服务待遇，能极大地推动代耕农融入当地社会。基于上述分析，笔者提出假说H3：政府公共服务对代耕农融入意愿存在正向影响。

1.4 营造社会氛围对代耕农融入意愿的影响

张晨等［10］研究提出，营造公平社会环境，消除搬迁户与当地居民的心理和物理距离，有助于易地搬迁户融入当地社会。政府部门多措并举，通过一系列有效的宣传活动，营造人人关心和支持代耕农的社会氛围有利于破除当地居民与代耕农之间的隔阂，对促进代耕农与当地居民融洽相处有直接的作用。鉴于以上分析，笔者提出假说H4：营造社会氛围对代耕农融入意愿存在正向影响。

基于上述文献回顾和理论分析，笔者构建了政府行为对代耕农融入当地社会意愿影响机制的理论模型（见图1）。政府主要通过制定和完善相关融入政策、给予财政支持、提供公共服务、营造良好社会氛围等4个维度，促进代耕农融入当地社会。

2 数据来源与模型设定

2.1 数据来源

该研究所有数据来源于调查组成员于2022年12月至2023年5月，对广州市花都区狮岭镇大窝山、红崩岗水库和新扬村十三队3个集中安置点代耕农的实地调查。调查内容主要有代耕农基本信息，代耕农对政府在制定和完善相关政策、财政支持、公共服务、社会氛围营造等方面行为的感知和融入当地的主观意愿等。

2.2 模型设定

在借鉴前人研究结果的基础上，笔者采用曲线拟合回归分析方法研究政府行为对代耕农融入当地社会的影响因素模型。该模型的表达式为

Y=βX+ε （1）

式（1）中：y表示代耕农融入当地社会的意愿，X是控制变量，β为控制变量的待估参数，ε为随机干扰项。

2.3 变量说明

2.3.1 被解释变量

为直观阐述政府行为对代耕农的影响机制，该研究中的被解释变量仅设置1个，主要将代耕农的融入意愿作为评估结果，非常愿意融入的赋值5，较愿意的赋值4，一般的赋值3，不是很愿意的赋值2，非常不愿意的赋值1。

2.3.2 核心解释变量

根据前文的理论分析，将代耕农对政府在制定和完善相关政策、财政支持、公共服务、社会氛围方面的满意度作为核心解释变量，4项变量指标均采用5分量表（见表1）。

2.3.3 控制变量

参照以往的研究成果，该研究采用受访者性别、年龄、学历、月收入等个性特征作为控制变量。

变量的定义及描述性统计结果如表1所示。

3 实证结果与分析

3.1 政府行为对代耕农融入当地社会意愿的影响

利用数据拟合分析得到政府行为对代耕农融入意愿的回归分析结果，详见表2。核心自变量的回归结果显示，政府制定和完善相关融入政策、财政支持、公共服务、营造社会氛围均能提高代耕农的融入意愿，均呈正相关，且通过显著性检验，回归结果验证了H1至H4的4项假说。从回归系数来看，在控制其他自变量的前提下，政府制定和完善相关融入政策的边际效应最高，代耕农对政府制定和完善相关融入政策的满意度每提高1个百分点，其融入意愿就会提高0.776个百分点。边际效应紧随其后的因素是营造社会氛围，系数为0.768，这一回归结果也佐证了张晨等［11］的研究结果。公共服务的回归系数是0.658，排名第3。关联度最小的因素是财政支持，回归系数为0.576。

3.2 稳健性检验

在稳健性检验上，该研究参照何可等［11］采用的方法，用对数模型、乘幂曲线模型、Logistic曲线模型替换线性模型，如上述4个核心自变量在3种模型中均得到显著性检验，且系数正负未发生变化，则认为模型具有一定的稳健性。稳健性检验结果如表3所示。对比发现，4个核心自变量在3种模型中显著性均得到了检验，系数正负与线性模型完全一致，同时财政支持边际效应较低的结果在对数模型、乘幂曲线模型中进一步得到检验。综上所述，该研究结果具有比较好的稳健性。

4 结论与政策启示

4.1 研究结论

政府制定和完善相关融入政策对代耕农融入当地社会意愿有显著的正向影响，且边际效益最大，回归系数为0.776；政府营造促进融入的社会氛围对代耕农融入当地社会意愿也有显著的正向影响，回归系数为0.768；政府提供公共服务对代耕农融入当地社会意愿也有显著的正向影响，回归系数为0.658；政府提供财政支持对代耕农融入当地社会意愿亦有显著的正向影响，回归系数为0.576。上述研究结论已得到多模型的检验，稳健性较好。

4.2 政策启示

根据前文的研究结果，为促进代耕农融入当地社会，政府可从以下方面采取措施。

4.2.1 加强对代耕农融入政策的顶层设计

在保障住房方面，广州市狮岭镇可大胆借鉴珠海市先行先试的做法，如对代耕农现有住房在符合“两规”（城市规划和国土规划）的前提下，根据代耕农意愿，提交村民大会表决，以推动当前代耕农最大、最核心利益诉求的解决；对不符合“两规”的住宅，可考虑由政府划地集中安置，推动代耕农“上楼”，腾出更多的土地用于支持农业或城市发展，或者与迁出地协商，在迁出地按国家相关政策划分宅基地。在享受与当地村民同等待遇分红方面，可鼓励地方本着“尊老扶弱”的原则大胆探索，如对“一老”（指1980年前与基层组织签订代耕协议，并缴纳公购粮10年以上，现年满75岁的长者）及“一弱”（指达到当地低保、低收标准或因病致残、致贫的群体），提交村民大会讨论并表决，对通过的给予集体经济社成员身份确认并享受年终分红。

4.2.2 用好用足财政政策的杠杆作用

一是发挥财政政策的直接性作用。因地制宜选定代耕农集中安置点，建设集中安置区，有序引导代耕农走出现居住的危破房，实现“居者有其屋”。二是巧借财政政策的间接带动作用。健全代耕农帮扶多元投入机制，通过“政府出一点、村社出一点、代耕农自身出一点”的方式解决代耕农住房问题；可通过政府供地，引进社会资本投资建设代耕农集中安置区，发挥资本市场支农作用。

4.2.3 不断完善公共服务

一是充分保就业、稳就业。大力开展代耕农创业带头人培育活动，鼓励有条件的代耕农先创办企业，通过“老乡带老乡”的方式带领更多代耕农发展第二、第三产业。推动代耕农就地就近就业，号召承建单位优先录用周边的代耕农群体，并按录用人数给予企业一定的税收优惠，推动实现该类群体在家门口就业。二是培养当地特色产业。例如，大窝山集中安置区应充分利用丰富的林地资源，大力发展林下种养业。三是加强基础设施建设。以“小切口”改变“大民生”的方式，在红崩岗集中安置区修建篮球场，增加村民休闲健身设施。四是加强对困难群众的兜底服务，确保兜实、兜牢民生保障网。

4.2.4 加强融入氛围营造

一是充分利用线上和线下媒介，大力宣传新型邻里关系，选树先进典型，并讲好先进邻里故事，努力营造全社会关心代耕农的良好社会氛围。二是推动代耕农与当地群众交往。例如，组织结对志愿服务、工友家访等活动，推动代耕农与当地农民交往，加深双方感情。

参考文献：

［1］李洋.珠三角“代耕农”融入城市问题初探［J］.新西部，2017（7）：31-32.

［2］杨征，黄金伟，向安强.珠三角“代耕农”引发的社会问题与乡村治理［J］.广东农业科学，2012（22）：205-209.

［3］黄娟，关银萍，丘慈兰，向安强.珠三角农业流动人口“代耕农”的社会融合问题：以中山市西区沙朗、隆平、隆昌社区为中心［J］.古今农业，2014（4）：16-25.

［4］林思纯，刘鑫，何信仪，等.困顿与破解：珠三角代耕农社工干预方略——基于田野调查的定量分析［J］.古今农业，2022（1）：31-50.

［5］《南方农村报》评论.代耕农问题不应成为改革“死角”［J］.农村经营管理，2015（11）：18-19.

［6］陈秋红，李凡略.政府履责状况如何影响养殖废弃物资源化利用及其改进：来自生猪养殖主体的微观证据［J］.中国农村经济，2022（9）：100-123.

［7］陈忱，向安强，陈玉生.珠三角“代耕农”群体的生计与困境：基于341户“代耕农”的田野调查［J］.甘肃行政学院学报，2018（3）：78-86.

［8］李永东.农业经济学［M］.北京：中国人民大学：2019：208.

［9］夏冬.举家进城：新生代农民工的城市融入研究［J］.湖北行政学院学报，2021（5）：61-68.

［10］张晨，张正岩，马彪.如何促进易地扶贫搬迁户的社会融入：基于社交距离视角的分析［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2022（6）：90-101.

［11］何可，李凡略，畅华仪.构建低碳共同体：地方性共识与规模养猪户农业碳交易参与：以农村沼气CCER碳交易项目为例［J］.中国农村观察，2021（5）：71-91.