论我国设施农业发展中的多重短板及补齐策略

摘 要：设施农业发展是现代化农业发展的重要任务。近年来，设施农业在我国发展迅速，不仅在缓解“菜篮子”产品供需不平衡方面发挥了重要作用，而且拉动了就业，带动了农民致富。分析我国设施农业发展尚存在的多重短板，如政策支持、规划、管理不到位，设施农业装备国产化、机械化、智能化水平不够高，生产效率、资源利用率、规模效应较低，专业技术人才缺乏、生产经营者素质不高等，提出强化政策、规划、管理引领，提升设施农业装备国产化、机械化、智能化水平，提高生产效率、资源利用率、规模效应，壮大专业人才队伍、提高生产经营者素质等策略，以期推进我国设施农业高质量、快速发展。

关键词：设施农业；科学规划；农业装备；规模效应；生产经营者

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1674-7909-（2023）13-39-4

0 引言

我国以不同形式多次发布大力支持设施农业发展的政策文件，如2008年原农业部发布的《关于促进设施农业发展的意见》。在相关政策文件的支持下，我国设施农业得到了长足发展，但是与发达国家相比差距仍较大，还存在亟待补齐的多重短板。

1 我国设施农业发展中存在的多重短板

1.1 政策支持、规划、管理不到位

1.1.1 政策支持力度不足

针对设施农业发展，目前我国还没有建立起一套完善的扶持政策体系和投入机制。一方面，我国出台的设施农业发展支持政策不够健全。例如，对于温室大棚设备和食用菌生产设备的财政补助，国家只是对电动卷帘机、热风炉、蒸汽灭菌设备、食用菌料装瓶（袋）机4种设施农业设备给予了补助，补助的范围较窄，而且农民只有在购买的设备参数和配置达到某些标准，才能申请设施农业补贴。另一方面，我国对设施农业的投入力度不足，尤其是财政资金支持不足。设施农业属于高投入高产出的资金、技术、劳动密集型产业，尤其在设施装备研发过程中需要大量的科研资金投入。“十三五”时期，我国农业科技投入占农业生产总值的比例只有0.71%左右，远低于发达国家2%～3%的财政投入水平，而用于设施农业相关研发的资金投入在农业总投入中所占比例不超过5%，不足以支撑现代设施农业的发展［1］。

1.1.2 缺乏科学规划

《全国设施农业发展“十二五”规划（2011—2015年）》实施结束后，我国没有出台针对设施农业的新的五年规划，没有进一步明确设施农业发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务、发展重点及保障措施等，导致地方政府不确定是否要继续发展设施农业。于是，近些年全国设施农业发展呈现出比较明显的“自发”特征，如在缺乏全国设施农业发展规划的背景下，山西省自行出台了《山西省“十四五”设施农业发展规划》，按照“一带”“五区”“两山”的总体布局，将设施农业建设纳入省、市、县经济社会整体发展规划。而我国其他大多数省（自治区、直辖市）没有进行这样的规划。

1.1.3 管理不到位

我国设施农业发展过程中存在管理缺位情况，没有形成一套完善的管理体系。一方面，设施农业管理涉及农业、土地、环保、商务等多个部门，因管理制度不完善，导致多头管理现象突出。同时，当前部分设施农业项目在运行管理过程中，未构建有效的监督管理机制与相应体系，尤其是第三方监管体系尚不健全，导致在土地流转审核、农业建设项目审批等方面出现管理不规范等问题。另一方面，在设施农业发展过程中，一些地方缺少系统的管理办法和标准的管理体系，不能根据当地的情况采取不同的管理措施，存在用地管理缺乏系统规划、缺乏用地标准和建设标准等问题，导致部分地方出现了“大棚房”等监管盲区。

1.2 设施农业装备国产化、机械化、智能化水平不够高

1.2.1 设施农业高新设施与装备国产化水平不高

一方面，目前我国对农业高新设施与装备研发资金投入不足，从而制约了现代设施农业高新设施与装备的发展。例如，我国每平方米日光温室的投资不足100元，而以色列现代化温室每平方米的投资是我国的5倍［1］。所以，必须寻找多元的资金来源，解决目前设施农业高新设施装备研发资金缺乏的问题。另一方面，虽然近年来我国设施农业装备研发取得了明显进步，但是仍存在设施农业装备的核心技术和关键零部件研发相对滞后等问题，与发达国家的研发水平相比还存在较大差距。例如，大型智能温室的通风设计、能耗设计等，还需要使用国外软件进行核算。我国设施农业装备创新能力不足，许多自动化设备自给率不足10%，主要依靠进口［2］。

1.2.2 机械化水平不高

我国设施农业的机械化水平远低于全国农业机械化水平。2021年全国农业机械化发展统计报告显示，2021年我国小麦、玉米、水稻等主要农作物的耕种收综合机械化率为72.03%，但设施农业的机械化率仅为42.05%［3］。由于设施农业机械化水平较低，我国设施农业生产中的大部分作业由人工完成，导致我国设施农业用工多、管理效率低。相关数据显示，我国温室年平均工时在5.4万/hm2以上，是日本和美国的10倍以上，而人均温室管理面积仅为日本的1/5和美国的1/300［4］。

1.2.3 智能化水平不高

虽然我国推广应用了环境控制、环境信息监测等技术装备，但是设备的智能化程度还有待提高。例如，目前我国温室环境的生态智能研究还没有很好地与作物生长条件和过程相结合，而美国、以色列、日本等国家在对设施农业生产环境进行量化分析的基础上，建立了作物生长发育模型和环境控制信息化模型，可为温室作物创造适宜生长的环境。在此方面，我国亟待大跨步追赶。

1.3 生产效率、资源利用率、规模效应较低

1.3.1 生产效率不高

我国设施农业生产效率不高主要体现在单位面积产量和劳动生产率低等方面。以单位面积产量为例，我国设施农业的单位面积产量与发达国家相比差距较大。例如，荷兰、以色列等发达国家的设施农业每平方米可以生产番茄100 kg、黄瓜80～120 kg［5］，而我国每667 m2黄瓜产量仅为发达农业国家的1/4～3/8，每667 m2番茄产量仅为发达农业国家的2/5［6］。

1.3.2 资源利用率较低

我国设施农业资源利用率较低主要体现在水资源、土地资源利用效率低等方面。一方面，我国设施农业生产中水资源利用效率较低。由于设施农业生产经营者的收入相对较低，资金积累有限，在节水技术应用方面难以投入大量资金。即使一些地区采用了节水技术，也是相对简单、成本较低的技术，使得水资源利用率得不到有效提高，仅为发达国家的1/2左右［7］。另一方面，我国设施农业生产中土地资源利用效率较低。一些地方只注重短期利益，盲目追求发展，在生产中过量使用化肥、农药等，不仅造成资源的严重浪费，还会影响土地性能，降低土地资源利用率。

1.3.3 规模效应不明显

我国设施农业规模效应不明显主要体现在经营规模较小、规模发展模式不完善等方面。一方面，我国90%以上的设施农业生产是以家庭为单元的小农户经营，生产分散、规模较小，导致设施农业生产集中程度难以提升，很难形成规模效应。另一方面，我国设施农业发展模式不够完善，各地未能有效地结合自身资源、环境条件，集中建设生产基地、引导农户生产同种农产品、实施统一销售等，使得各地设施农业难以实现规模化和标准化生产。

1.4 专业技术人才缺乏，生产经营者素质不高

1.4.1 专业技术人才数量不足

一方面，我国设施农业就业吸引力较低。这是因为从事设施农业的人员工作、生活地点主要在农村地区。而农村地区生活、医疗条件差，交通不发达，教育资源匮乏，加之农业利润低，生产经营成本较大，且投资回收期长，难以获得较高的收益，难以与其他行业竞争，因而难以吸引人才。另一方面，我国设施农业从业人员中高学历层次的占比不超过30%，具有高级职称的从业人员占比不超过10%，专业技术人员和管理人员严重缺乏［8］。例如，温室大棚的建设需要技术人员的帮助，设备的管理和操作需要熟悉设备操作的农民来负责，在设备出现故障时还需要专业的维修人员，但在这些方面，我国目前都缺乏专业人员，普通农民对现代设施农业设备的维护及应用了解很少甚至完全不了解［8］。

1.4.2 生产经营者素质不高

一方面，我国设施农业生产经营者大多数是个体农户，整体文化水平和科学素养不高。另一方面，由于设施农业技术培训支持力度不足、专业性不够、针对性不强等多种因素影响，导致其效果不理想。在现代设施农业技术培训方面，目前各地大都还没有专业的培训机构，也没有专业的培训人员，政府也没有建立完善的技术推广和设施使用的培训系统，导致设施农业的从业者素质不高［9］。

2 我国现代设施农业发展中多重短板的补齐策略

2.1 强化政策、规划、管理引领

2.1.1 强化政策扶持

我国应继续加强对设施农业的政策支持，对发展设施农业的主体提供财政支持政策、免税政策、贷款贴息政策和保险扶持政策。同时，基于中央支持和鼓励设施农业发展的一系列强农惠农政策，各地应将更多的设施农业装备纳入农机购置补贴范围，积极探索对设施农业成套设备进行补贴的方式，加大对家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业发展设施农业的支持力度。另外，我国应加大对设施农业的科研投入力度，健全国家级、省级设施农业发展基金等设施农业投入保障体系，引导社会资金流入，让更多市场主体参与设施农业发展，形成多层次、多渠道的资金投入格局。

2.1.2 加强顶层规划设计

我国应准确评估设施农业的发展潜力和多重影响，制定设施农业长期发展规划，明确发展设施农业的指导思想、基本原则和目标，合理部署设施农业的发展任务、发展重点和保障措施。地方政府应积极成立设施农业发展工作小组，有针对性、预见性地研究和制定适合当地的设施农业相关规划，因时制宜、因地制宜、因需制宜地推动当地设施农业发展，保证设施农业平稳、健康、高质量发展［10］。

2.1.3 健全相关管理部门和管理体系

除了明确农业农村部门作为设施农业主管部门之外，我国应不断完善设施农业管理机制，全面引导设施农业科学发展，促进设施农业上规模、提层次、强特色。同时，我国应针对设施农业建立系统的管理办法和标准的管理体系，并且根据各地区的实际情况进行针对性管理，加强设施农业的合理布局与监督，全面清理整治，严防再出现“大棚房”问题，推动设施农业健康、可持续发展［10］。

2.2 提升设施农业装备国产化、机械化、智能化水平

2.2.1 提升设施农业装备国产化水平

我国应加大对设施农业科研经费的投入力度，构建设施农业高新技术平台，并组织相关技术人员围绕设施农业核心技术进行研究，对农业设施装备和各类设施农业集成技术展开研究，并促进设施农业科技成果转化，从而不断提升我国设施农业高新装备的自主创新能力，推动设施农业先进装备国产化、自给化。

2.2.2 提升设施农业机械化水平

我国应鼓励科研工作者充分了解制约我国设施农业机械化发展的关键问题，使其提高对设施农业机械装备研发的重视程度，不断加大设施农业机械装备创新研发力度，针对不同地区、不同设施农业类型研发配套技术及装备，提高各类机械装备的适用性、标准性、规范性。

2.2.3 提升设施农业智能化水平

以软件工程、大数据分析和数据库技术为基础，深入开展数字技术集成应用研究，创建适宜不同作物的智能诊断、远程控制的智能管理平台，从而对作物生长环境进行智能精准化监测和控制，加快提升环境调控、植保等作业的智能化水平，提高设施农业智能化生产水平；推广适宜不同作物、不同土壤的专用设施设备，推进各生产环节机械装备的协同配套，积极构建区域化、标准化的设施农业生产全程智能化技术体系，促进设施农业智能化发展。

2.3 提高生产效率、资源利用率、规模效应

2.3.1 提高设施农业生产效率