村民参与乡村治理的路径优化策略

作者: 杜章维 岳书光

摘 要:村民参与乡村治理是我国基层民主政治建设最重要的部分。但当前我国部分乡村村民参与乡村治理中存在积极性不高、受传统观念限制、制度不完善、村民委员会与村党支部权力划分模糊等问题。为有效改善上述问题,探索实现乡村治理体系和治理能力现代化的可行方向,需要采取如下措施:提高村民参与乡村治理的积极性,转变村民和基层干部参与乡村治理的理念,完善村民参与乡村治理的制度,明确村民委员会与村党支部职责。

关键词:乡村治理;村民参与;村党组织

中图分类号:D422.6 文献标志码:A 文章编号:1674-7909(2023)19-21-5

0 引言

党的十八以来,党中央高度重视通过自治、法治、德治的治理方式进行乡村治理,以促进乡村治理体系升级、引导村民自主参与建设和谐乡村。2021年4月29日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》,从法律层面明确了乡村治理中村民的主体地位。参与式乡村治理能够发挥村民的积极性、主动性、创造性,增强村民的自我教育、自我管理、自我服务能力。但当前我国部分乡村村民参与乡村治理中存在一些问题。因此,有必要对村民参与乡村治理存在的问题和优化路径进行研究,这也是乡村振兴战略的实施要求。

1 村民参与乡村治理的现状

乡村治理是指在村党组织的带领下,通过合理分配资源、改善生态环境、优化乡村产业等促进当地经济发展,提高村民精神文化水平,不断加强基层治理。由政府主导的一元化乡村治理不能妥善解决我国乡村内部事务,村民参与是我国基层治理的应有之义。参与式乡村治理能够积极发挥村民的主观能动性,使村民自主参与乡村治理的方方面面。

目前,《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规为我国村民参与乡村治理划定了范围,包括参与乡村人文治理、参与乡村特色产业建设、参与农村公共事务管理、参与选举公共机构、参与监督公共事务[1]。

1.1 参与乡村人文治理

村民参与乡村人文治理主要体现在文化屋、文化广场的设立等方面。例如,在新疆维吾尔自治区阿克苏地区苏亚依迪村,村民根据民族特色和自我兴趣爱好组建了“文化大院”,于每周四开展丰富多彩的文体活动,村民自主参与阅读、唱歌跳舞等文化活动。另外,一些乡村在特定节假日举办大型文化活动,丰富了村民的精神文化生活,例如,在2022年4月23日世界读书日,英艾日克镇阔什库都克村以“书声琅琅、书香满园”为主题组织村民开展了读书日活动。西藏自治区文化厅充分利用“3·15”“4·26”等法规宣传日,组织执法人员在乡村设立宣传点、咨询点,向村民发放宣传册,解答相关疑难问题。四川省甘孜藏族自治州定期在乡村举办“文化传承与创新人才选拔大赛”,发挥村民在传统文化保护和传承中的积极作用。文化屋、文化广场的设立将“文化润疆”工程落实在基层,推动当地乡村文化振兴。

1.2 参与乡村特色产业建设

村民参与乡村特色产业建设主要体现在“村集体+合作社+村民”模式中,通过充分利用丰富的农业资源和生态环境优势,让村民参与特色种植业、生态农业发展及观光旅游景点开发[2]。部分村民通过入股分红的方式联合发展品牌产业,提升了农产品的知名度和附加值,为乡村经济发展作出贡献。例如,广西壮族自治区昭平县黄姚镇凤立村实施了“博物馆+企业+合作社+农户+市场”的帮扶模式,让村民同时参与生产与销售两个环节,该帮扶模式在保护和传承传统手工技艺的同时,以实实在在的经济效益吸引着村民加入。另外,伊宁市喀尔墩乡吉里格朗村村民自主打造以骆驼养殖、扫把合作社、渔业养殖及乌斯曼草种植为核心的“四色经济”,计划由1 200余名村民参与乡村经济建设,同时吉里格朗村村民自主成立了供销社基层工作站,助力当地特色种植业与旅游业双向发展。

1.3 参与乡村公共事务管理

村民参与乡村公共事务管理体现在村民可通过“智慧乡村”参与乡村公共事务的治理[3]。例如,和田市肖尔巴格村建立了“智慧乡村”平台。“智慧乡村”平台包含生活服务信息、乡村政务公开信息、文化网课、云视频和云广播等。“智慧乡村”平台不仅为乡村引入了大批投资资金,而且拓宽了村民参与乡村治理的途径,让村民参与乡村治理的方方面面。

“智慧乡村”从属于数字平台,其适用性在很大程度上受村民的文化素养、认知能力等因素影响。受经济发展的限制,多数村民受教育程度普遍不高,在此基础上“智慧乡村”平台尚有很大的发展空间。

1.4 参与选举公共机构

村民参与选举公共机构体现在村民依据《中华人民共和国村民委员会组织法》参与村委会的选举、村民会议和村民代表大会,通过基层自治使村民成为村级事务管理的主体,从而加强乡村治理。村民参与选举公共机构不仅可以通过村民委员会的形式,还可以通过各区规定的其他公共机构组织形式。例如,广西壮族自治区人民政府颁布《广西壮族自治区村民合作社管理暂行办法》和《广西壮族自治区村民合作社章程(示范稿)》,确立了村民合作社的形式,这是指建制村依法设立的全体村民参加的集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的农村集体经济组织,村民能够以村民合作社的形式参与村级事务管理。

1.5 参与监督公共事务

村民参与监督公共事务主要体现在通过基层立法联系点,使村民能够切实结合基层的客观情况参与立法制定、法律法规修改。例如,新疆维吾尔自治区在提孜那甫乡等人大代表联络站设立了共10个基层立法联系点,共向各联系点发放10部法律征求意见,收到反馈建议230余条。宁夏回族自治区人大常委会按照全国人大常委会完善立法联系点的工作部署在民族乡村地区共设立21处基层立法联系点。内蒙古自治区人大常委会在民族乡村地区设立15个基层立法联系点并建立起包含9个单位、52名专家的人大专家团队,多维度、全方位地听取社会各界的意见和建议。基层立法联系点的建立能够扩宽村民针对各级立法机关提出意见、诉求的渠道,使村民能够切实结合基层的客观情况参与立法项目、法律法规修改,切实发挥好基层立法联系点在地区法治工作中的作用,为推进社会治理体系和治理能力现代化奠定坚实的法治基础。但基层立法联系点在实践中存在很多不足,如有些联系点没有固定工作人员和固定工作地点,没有形成系统的基层立法联系点规章制度,在引导、组织群众参与立法和管理时缺乏有效途径,导致没有完全发挥基层立法联系点的价值。

2 村民参与乡村治理面临的困境

村民参与乡村治理的内容涉及政治性事务、经济性事务、文化性事务、公益性事务。目前,我国一些地区村民参与乡村治理时初步形成了由村委会、乡政府主导,具有一定行动力的参与式乡村治理机制,维护了村民合法权益,促进了乡村和谐发展[4]。但实践中村民参与乡村治理存在很多困境,致使村民在乡村治理决策的执行和监督过程中呈现出被动参与的状态,村民与村民自治组织不能形成良好的双向互动关系,使村民参与乡村治理流于形式[5]。

2.1 村民参与乡村治理的积极性不高

村民薄弱的自治意识是导致其参与乡村治理积极性不高的一个重要原因。受经济发展的影响,部分村民文化水平不高[6]。部分村民参与乡村治理时在若干问题上很难做出创新性决策,存在只考虑自身利益未顾及公共利益的情况,很难以理性决策者的思维统筹乡村治理全局,很少发挥自己主观能动性为乡村治理建言献策,只有在涉及自身利益时愿意行使参与乡村治理的权利,对于与自己无关的政治性事务或经济性事务等持高高挂起的心态,自身没有行使应有的权利和履行应有的义务[7]。

部分地区对乡村治理中的相关法律法规宣传不到位[8],使村民对于法律法规的理解只停留于字面意思,进而使其参与乡村治理时易出现与法治内涵相悖的情况。此外,受传统文化的影响,部分村民参与乡村治理时偏向于运用习惯性处理方式处理问题,加之知识体系不健全,导致其做出的决定科学性不足,长此以往会大大降低村民参与乡村治理的积极性。

另外,部分乡村大部分年轻人选择外出务工,长期生活在乡村的大多是老年人和幼儿,导致出现“空心化”问题[9]。老年人普遍未接受过法治教育,幼儿亦未形成乡村自治意识,因此,村民的年龄结构也是当地村民怠于参与乡村治理成为普遍情况的重要影响因素。

2.2 村民参与乡村治理仍受传统观念限制

村民受传统观念的影响易对集体产生依附意识,更依赖于村民委员会、村党支部等组织机关为其做决定。村民将自己参与乡村治理的权利让渡给村干部,由村干部代替村民行使乡村治理权[10]。实际上,这种情况下极易出现村干部权力滥用的问题,少数村干部为了自身利益会借着“自治”的口号排开上级政府对其进行合法介入,阻碍有权机关对其进行合法监督。少数村干部以侵害村民权利乃至破坏乡村公共秩序实现自身利益最大化,长此以往,村民参与乡村治理变为由少数村干部主导的乡村治理,这与发挥村民的自治能力促进乡村治理的法治理念相悖[11]。

另外,受家族观念影响,在进行村民委员会等自治组织选举时各个村落间存有一心同一体的情况,使本应由公平选举产生的村民委员等自治组织存在不公平的倾向,导致人数少的家族村落在民主选举中总是处于劣势,由此人数少的宗族村落在村民自治组织中所占据的委员会名额较少。加之大部分村民自治的事务与村民的利益密切相关,导致人数多的家族村落村民会为了自己村落的利益使用自治权实现公共利益的倾斜,长此以往,人数较少村落的村民参与乡村治理的积极性难免有所下降。

2.3 村民参与乡村治理的制度不完善

通过对村民参与乡村治理的现有制度分析,村民一般以村民委员会、村民小组、村民会议、村民代表会议和村务监督委员会5种组织形式参与乡村治理,现有制度除了对村民委员会有相关规定,对其他4种组织形式的产生、权限、变更等内容没有进行规制。

具有监督职责的村务监督委员会应融入村民参与乡村治理的全过程,包括选举、管理、决策等多方面。村务监督委员会能够有效保障村民参与乡村治理的合法权利,预防村干部出现滥用权力的情形。但实践中多数地区的村务监督委员会只是名义上的监督组织,在实践中没有发挥其应有的作用,且现有制度将本应村务监督委员会进行监督的内容——民主选举规定为村民委员会的职责内容[12]。

2.4 村民委员会与村党支部权力划分模糊

村民委员会与村党支部权力划分不清楚使参与式治理缺乏有效规制,不利于村民参与乡村治理。在二元权力结构的影响下,村民委员会与作为领导、管理、保障村民自治活动的村党支部在功能、关系上存在特殊联系[13]。在村民参与乡村治理的实践中,只有少部分村民委员会与村党支部能够协调性发展,形成由村民委员会与村党支部共同管理的良好模式,村民委员会定期向村党支部汇报工作,村党支部对村委会提出的合理建议会积极采纳。

而大部分村民委员会与村党支部不能形成良好促进关系,由村民选举出来的村民委员会和由党员选举出来的村党支部在实践中存在越权、抢权、搁权的现象。一种情况是村民委员会认为自己才是村民民意的集合者,村党支部只是由少数党员选举出来的,村党支部不能代表村民的意愿,因此,村民委员会未向村党支部汇报重大事项,脱离村党支部监督的村民委员会在一定程度上会导致民族地区乡村恶霸势力借着自治口号横行霸道。另一种情况是基层村党支部在乡村治理中处于领导核心地位,村党支部对党总揽全局的核心作用理解不深刻,认为乡村治理的所有事务需要经村党支部的同意才可进行,村党支部泛化了自己在乡村治理中的权力,使村民委员会变成形式上的村民自治组织,使村民不能真正参与乡村治理。

3 村民参与乡村治理的路径优化策略

3.1 提高村民参与乡村治理的积极性

首先,地区经济发展水平影响其基层民主建设,只有推动地区经济发展,才能从根本上为村民参与乡村治理提供基础保障[14]。鉴于此,地方政府应在继续打造高品质的特色乡村的基础上,着力促进乡村与经济发达区域合作,引入社会援助资金,带动乡村经济发展。

其次,着力推进乡村法治宣传工作,提高村民的法治意识[15]。地方政府部门和村民自治组织应做好法治宣传教育工作,使法治理念深入人心,使村民能自觉运用法治思维解决乡村治理中的事宜。推进乡村法治宣传工作离不开政府资金援助,地方政府应当依据各乡村教育发展现状调整资金的使用,对发展落后的乡村给予专项资金援助,并将专项资金等财政信息公开,自觉接受村民对财政支出的监督,关注村民对于财政支出的疑惑并及时作出回应。通过法治宣传教育工作破除村民的传统陋习,使村民意识到自己拥有参与乡村治理的权利,在此基础上合法行使乡村治理参与权,积极参与乡村治理。

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