乡村治理有效在中心发达城市的实施模式研究

摘 要：治理有效既是乡村振兴的目标，更是乡村振兴的基础与条件。兼具农村与城市特性的中心发达城市的乡村治理有其特殊性。基于此，以广东省广州市为例，探讨乡村治理的一般逻辑，分析广州市实现乡村治理有效面临的挑战和机遇，并提出其可通过智慧治理和多主体参与治理2种模式来实现乡村治理有效。

关键词：乡村振兴；治理有效；中心发达城市；智慧治理；多主体参与治理；广州市

中图分类号：D422.6 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2023）22-34-6

0 引言

党的十九大报告将乡村振兴的蓝图描绘为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”［1］，即乡村振兴战略的实施目的在于对农村的生产发展、生态建设、精神面貌、社会治理和生活状态等进行改造完善，其中社会治理改造力求达到治理有效。换言之，构建乡村社会的有序秩序，推进乡村社会实现自治、德治和法治“三治”合一，实现乡村平安、稳定发展，是乡村振兴战略的主要实施目标之一［2］。

乡村振兴是涉及产业经济、农村社会、人文环境和政治文明等多个维度的系统性工程，须形成一套完善的治理体系与制度安排，方能确保经济、社会、政治和文化等多个领域协同发展［3］。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出：“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”［4］由此可见，“治理有效是乡村振兴的基础”［5］。

中心发达城市的乡村既有农村的一般特性，又长期受到城市文化和发达经济的冲击，其乡村治理表现出一定的特殊性［6］，须重点关注与研究。对此，笔者以广东省广州市为研究对象，对中心发达城市的乡村如何实现治理有效进行研究，以期推进我国乡村振兴战略的有效实施。

1 乡村治理的一般逻辑

1.1 逻辑起点：关注个性化需求，实现“自治+德治+法治”

自1949年以来，我国就推行基层群众自治管理模式。改革开放之后，我国又进一步通过《中华人民共和国宪法》将村民自治规范化和制度化，并构建了“四个民主”的治理模式，一定程度上规范了乡村的内外部环境，促进我国农村有序健康发展［7］。然而，在长期实践过程中，村民自治也暴露出治理能力相对较弱、治理标准不明确等问题，导致治理未能达到社会预期效果［8］。对此，党的十九大报告明确提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。新时代的乡村治理应在不改变村民自治制度的基础上，推进农村的法治与德治，提高农村的治理效果。

关于如何构建有效的“自治+德治+法治”治理体系，习近平总书记多次提及，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序”［9］。由此可见，体制创新是构建“自治+德治+法治”制度的手段［10］，而能否实现治理有效则须在新体制下关注社会个体的需求，做到治理过程和结果能满足乡村居民合理的个性化需求。因此，在推进治理体系创新过程中，要坚持以人为本，始终将村民自治放在最重要的位置，使村民自治成为法治、德治的最终目标，充分发挥村民的主人翁精神；德治和法治则可作为自治的保障与后盾，推动自治的形成与完善［11］。

1.2 关注个体化需求的制度创新机制：科层制转向平台制

传统乡村的科层制治理所形成的自上而下的树形领导体系，有助于命令与行政事务的上传下达、治理主体的分工合作，大大提高了乡村治理的效率［12］。然而，科层制管理模式下，乡村治理也存在一定的弊端：容易出现形式主义、本位主义和官僚主义，忽视乡村的个性化需求。对此，须将科层制的管理体制转变为平台制。

将平台制嵌入乡村治理中，就是将信息与网络技术引入乡村中，每个村庄都搭建一个信息管理平台，让相关治理主体都参与进来，并将其作为乡镇平台的子平台［13］。在乡村治理中推广应用平台制，有助于解决科层制下乡村治理的弊端，提高乡村治理的有效性。首先，平台制有利于上下级沟通及村民表达利益诉求，并且协商成本低，便于在规章制度的基础上协商处理事件，避免治理过于形式主义；其次，平台制的多维信息渠道和管理路径，有助于及时处理突发事件，避免本位主义导致的乡村突发事件和村民新需求未能及时处理；最后，平台制的开放性，便于乡村个体表达利益诉求和监督管理者，避免官僚主义导致的村民低参与度［14］。

1.3 关注个体化需求的治理模式创新机制：属地治理转向“属地+行为和事件场景”治理

当前，大多数乡村采用属地治理模式，基层党组织领导下的村民委员会以所在村庄为地理边界，对村庄内的事务、人员进行管理。在该治理模式下，村一级负责人能利用属地治理的高权力和高自由度进行乡村治理，提高治理的有效性［15］。然而，发达城市的农村社会具有资源与人员流动性强、村级经济较为发达等特点，使得属地治理的弊端逐渐凸显［16］。对此，须将属地治理模式转变为“属地+行为和事件场景”的治理模式。

在乡村治理中采用“属地+行为和事件场景”的治理模式，就是将情景管理理念融入乡村属地治理模式中，要求村一级相关负责人在村庄范围内行使权力的同时，更多地关注村庄的资源（包括流进村庄的外部资源和流出村庄的原有资源）。采用“属地+行为和事件场景”的乡村治理模式，有助于避免地方保护主义和霸权主义的形成［17］。一方面，“属地+行为和事件场景”治理模式既赋予村一级负责人权力范围和自由度，又要求村一级负责人须关注具体事件场景，有助于管理流动的资源，提高村庄的开放度；另一方面，“属地+行为和事件场景”治理模式要求村一级负责人将与村民的关系作为管理效果的主要衡量指标，接受村民的监督。

2 广州市推进乡村治理的挑战与机遇

2.1 挑战

2.1.1 乡村外来人口比例较大，治理压力大

农村劳动力跨区转移是我国城乡发展的主要特点之一，其本质是经济欠发达地区的农村劳动力转移至经济发达城镇从事第二、第三产业的相关工作。广州市因经济较为发达而成为劳动力流入地，但又因市区居住成本较高，大部分外来人口都居住在乡村地区，给乡村治理带来了极大的压力。2021年广州市乡村人口居住情况如表1所示。由表1可知，2021年广州市农村地区常住人口571.35万人，其中户籍人口320.20万人，占比56.04%，这意味着广州市乡村居住人口中，有43.96%属于外来人口。此外，从各区分布情况来看，番禺区户籍人口比重最低，乡村治理中由外来人口带来的压力最大；黄埔区户籍人口是常住人口的2倍多，乡村治理中由外来人口带来的压力最小。

2.1.2 财政支持力度有限，治理资金缺口较大

作为经济发达的省会城市，广州市每年的财政收支均名列全国前茅。2021年广州市财政预算执行情况如表2所示。由表2可知，2021年广州市在“三农”方面的财政投入资金共计202亿元，主要用于强农惠农政策实施、人居环境整治、农民增收项目建设和对口帮扶等4个方面。2021年，广州市乡村治理方面的财政资金可从人居环境整治这一项目中申请开支，而这方面财政资金只有17.7亿元，仅占2021年广州市“三农”资金的8.8%。如果按照全市1 145个建制村计算，则2021年每个村乡村治理方面的费用约154.5万元，难以满足其需求。由此可见，广州市如进行乡村治理体制创新，将面临财政资金不足的挑战。

2.1.3 村干部缺乏工资薪酬保障，工作积极性低

村干部作为乡村治理的主体，是上级镇政府联系群众的主要桥梁。然而，村干部是由全体村民选举产生，他们并不属于国家公务人员，因此，其缺乏薪酬福利保障，工资收入水平低下。课题组在广州市各区乡镇调研发现，广州市各区村干部月工资水平在2 400～2 800元不等，并且没有五险一金。如此低的工资报酬，不但不利于调动村干部治理乡村的积极性，而且可能促使村干部利用职权从集体资产中牟取私利。

2.2 机遇

2.2.1 互联网实现全覆盖，为乡村治理创新提供技术支持

互联网是大数据、人工智能、云计算等创新技术的基础，只有实现互联网覆盖的区域才有可能进一步引进新的创新技术进行乡村治理改造。截至2021年，广州市乡村地区的互联网基础设施建设工作已经基本完成，相关数据如表3所示。由表3可知，截至2021年底，广州市1 145个建制村均已实现互联网覆盖，所有建制村都能利用互联网进行技术创新。互联网设施在农村的普及，为村民带来了极大的便利，也将成为广州市进行乡村治理创新的技术基础与坚实后盾。

2.2.2 村民议事厅快速发展，社会力量参与乡村治理的积极性逐步提升

村民议事厅是广州市增城区下围村在实践中探索出来的“民主协商、一事一议”的基层治理模式。鉴于该模式能在村民自治的体制下调动群众参与治理的积极性，2016年广州市进行了村民议事厅的基础治理模式推广。《广州年鉴2017》相关资料表明，2016年，广州市多地实施该模式，全市建成协商议事平台196个，商议事项474项，落实事项426项，落实率89.9%。经过5年的发展，截至2021年，广州市建成街道（镇）、社区（村）两级议事厅2 759个，累计131.4万人次参与城乡社区协商活动，审议56.9亿元集体资产、促成旧楼加装电梯3 485部、化解7 529个基层矛盾［18］。村民议事厅在广州市农村地区的全覆盖，为村内社会力量实现参与公共事务决策提供了渠道，群众参与乡村治理的积极性也将随着议事厅的发展而不断提升。

2.2.3 集体经济相对发达，有助于村级公共事务的资金筹集

广州市乡村依靠城区的发达产业与完善的基础设施，农村集体资产价值高且每年都能产生一定数额的资产经营收入。2021年广州市农村集体资产统计结果如表4所示。由表4可知，2021年广州市农村实现村集体收入84.56亿元，这将为广州市进行乡村治理创新提供一定的资金支持。

3 广州市乡村治理的模式探索

当前，广州市实现乡村治理有效的根本途径是实现“自治+德治+法治”，其关键则是通过创新机制满足乡村个性化需求。创新机制包括科层制转向平台制的制度创新和属地治理转向“属地+行为和事件场景”治理的模式创新。结合广州市的优势条件，笔者认为可通过智慧治理和多主体参与治理两种路径来实现上述两种机制创新（见图1）。

3.1 智慧治理：平台制的实现

智慧治理是指利用现代化的信息技术构建社会化管理平台，通过大数据、云计算、物联网和人工智能等新兴技术，整理并配置社会资源，提升社会公众的公共事务参与度，增强决策的科学性，提高治理的有效性。智慧治理理念的出现与发展，依赖于现代科学技术的进步，主要有以下特点。第一，智慧化。一方面，通过资源与信息整合，有助于利用政府及群众的智慧，提高治理智慧；另一方面，利用云计算、人工智能等新兴技术做决策，有助于提高决策的智慧性。第二，个性化。利用大数据和物联网技术，能够有效挖掘公众多样化的需求，进而做出有效决策，满足公众的个性化需求。第三，协同性。智慧治理平台有助于上下级部门、平行部门之间的信息畅通，实现协同治理，提高治理有效性，避免本位主义的出现。

广州市乡村社会实行智慧治理，就是借助当地发达的通信基础设施，构建全市乡村联网的智慧治理平台，并将村一级的平台与乡镇、市区进行对接。在建设村一级平台时，须明确现代信息技术是工具，实现有效治理是目的。因而，在该过程中，要注重调动治理者的主动性和积极性，切忌忽视治理主体的能动性。在治理过程中，须合理利用智慧平台的特点，提高治理有效性。对此，须做到以下3点：第一，平台除了用于行政办公外，还须具备资源与信息整合功能，确保能整合全村个体的信息；第二，村一级平台须开发信息上传功能和监督反馈渠道，便于村民及时反馈需求和监督干部，确保公众个性化需求及时得到满足；第三，村一级平台须确保能实现村民委员会主任、委员和村党支部书记、委员的协同办公，以及实现村与村之间的协同办公、信息交流。