粤北流域生态补偿机制构建研究
作者： 刘佳鸿 唐南豪
［摘 要］ 粤北生态区坐落于南岭山脉的核心地带，建立粤北生态特别保护区是落实生态文明建设的创新举措。基于此，从探析建立生态补偿机制的前提条件入手，以粤北墨江为例，基于搜集与调查所得数据，对墨江流域生态补偿中存在的问题进行分析，并探索性地从水质水量、补偿方法及地方性法规3方面提出粤北流域生态补偿机制构建对策，为建立粤北生态特别保护区提供助力。
［关键词］ 生态补偿；补偿方法；法律机制
［中图分类号］ X321 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）04--4
1 建立生态补偿机制的前提条件
1.1 统一定论生态补偿概念，为全面推广生态补偿提供可靠保障
国内生态补偿概念主要对应国外生态环境服务付费（Payment for Environmental Services，PES）、生物多样性补偿（Biodiversity Offset，BOF）概念［1］。在国外，PES属于一种市场化补偿机制，是狭义上的“生态补偿”，主要基于“支付”（Payment）行为展开；BOF则是主要围绕预防、阻止生态多样性的净亏损发生，补偿因为人们发展活动对生物多样性产生不必要的但又无法避免的损害的保护活动。
早在20世纪20年代，西方一些国家就已经开始探索生态补偿机制。目前，美国和德国等一些发达国家已初步建立生态服务付费的政策框架。我国关于生态补偿机制的研究起步较晚，主要集中在近20 a［2］。针对已公开发表的研究成果，在中国知网以“生态补偿”作为主题进行搜索，截至2021年10月19日，各类生态补偿文献共计25 980篇。从数量上看，2014年发文量最高，达2 059篇（见图1）。
目前，我国学术界对生态补偿的相关研究已取得丰硕成果，但在概念普及、实践应用、立法等方面存在严重缺失，许多优质理论未落到实处。笔者认为，要想使学术价值转化为应用价值，加强概念普及至关重要。当下，我国了解生态补偿概念的人群范围并不广，主要分布于相关科研机构、职能单位和高等院校。即便是与环境保护相关的公职人员，许多人仍对生态补偿的概念知之甚少或从未听闻。当然，对生态补偿概念认识的缺失并非意味着生态补偿概念不存在或者相关人员工作不称职，究其本质是我国对生态补偿概念缺乏统一定论。目前，“生态补偿”一词在我国尚未出现公认的标准定义，学者理解和政策阐述存在较大差异［3］。因此，在概念普及之前，更为紧迫的任务是由权威部门对生态补偿概念进行统一定论，为后续开展概念普及工作奠定坚实基础。
1.2 完善流域生态补偿法律体系，为落实生态补偿机制提供依据
我国现行生态补偿相关行政法规、部门规章数量并不多，主要以“碎片化”形式呈现，具体规定亦过于原则化、不够详尽［4］。在已出台的法律中，最为重要的森林生态补偿行政法规是2002年公布的《退耕还林条例》，其在规划、造林、管护、检查验收、资金和粮食补助等方面做出了较为完善的规定；最为重要的流域生态补偿法律是2018年修订通过的《中华人民共和国水污染防治法》，但该法律对流域生态补偿方面的规定较为简略，若对其进一步具体化，或许在实践中具有更强的操作性。
此外，截至目前，由发展和改革委、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、林业和草原等部门负责制定的《生态补偿条例》尚未颁布，该条例内容主要涉及补偿原则、补偿领域、补偿对象、补偿方式、补偿评估及标准、补偿资金［5］。若能科学、完善地制定、出台《生态补偿条例》，将对健全生态补偿法律体系具有重要意义，尤其是在地方实践探索建立生态补偿机制方面可提供权威的法律依据。
2 墨江流域基本现状
2.1 墨江流域范围
墨江属于北江一级支流，面积约1 367 km2，河长89 km2，流经广东省韶关市始兴县80%的乡镇。墨江包括发源于隘子镇棉地坑顶的干流清化河、发源于始兴县东南部天平架的罗坝河和发源于沈所镇的沈所河。罗坝河到太平镇富村湾与干流清化河汇合后统称墨江。汇合后的河水经过县城后，又于沈所镇塔岗岭脚与沈所河汇合，最后墨江水流至夹江口村汇入浈江。
2.2 墨江流域社会经济现状
2020年末，墨江流域常住人口17.11万人，占始兴县人口的86.41%。2020年，墨江流域所处地区始兴县生产总值80.25亿元，占韶关市生产总产值的5.9%，区域经济比较落后。
2.3 墨江流域生态环境现状
2.3.1 墨江水系。墨江为北江上游三大主要支流之一。流域内集雨面积100 km2以上的河流有墨江、清化河、罗坝河、沈所河4条。
2.3.2 地形地貌。墨江流域内多为中低山，凉口以下属丘陵盆地，地势东南高、西北低。墨江流域地质主要有砂岩、页岩、花岗岩及石灰岩等。墨江上游河道弯曲坡降大，林木繁茂，是木材重点产区之一；中下游河床平缓，是主要粮产区；墨江流域平均坡降为2.38%。
2.3.3 气象条件。墨江流域属中亚热带季风气候区，深受冬季风和夏季风的影响，日照充足。该流域春季气温低、多阴雨，夏季气温高、多雨季，秋季昼暖夜凉、天气凉爽，冬季寒冷干燥、多霜雨稀。墨江流域年平均气温21.0 ℃，月平均最高气温31.5 ℃，月平均最低气温9.0 ℃。年平均日照时间1 582.7 h，无霜期298 d。
2.3.4 水资源状况。以始兴县城墨江桥为控制，墨江多年平均河川径流量12.7亿m3，最小年径流量2.94亿m3；保证率P=90%时，径流量为6.77亿m3，浅层地下水为2.46亿m3。
2.4 墨江流域原有生态环境建设投入情况
2.4.1 始兴县“十三五”规划中涉及墨江流域的主要项目。由于始兴县“十三五”规划报告中针对墨江流域制订的项目较少，无法得出准确数据。鉴于墨江流域长度、面积、流经乡镇范围在始兴县占比较大，故只将部分相关且重要的全县性项目进行整理，见表1。
2.4.2 墨江流域整治成效与存在的问题。“十三五”期间，墨江流域河道治理项目开始大力推行，通过政府部门的积极科学统筹、加大资金投入力度、加强宣传，使墨江从昔日的“江水如墨”向“江水如镜”转变，流域周边居民环境保护意识随之不断提高。
尽管“十三五”期间取得的成就显著，但墨江流域的整治工作仍存在瓶颈。一是资金来源单一，以当地政府拨款为主。二是河道治理费用高，当地政府财政压力较大，发展与环境保护的投入比例难以协调。
2.5 始兴县“十四五”规划中涉及墨江流域的主要项目
根据始兴县水务局、环保局等部门提供的资料，梳理得出始兴县“十四五”规划（征求意见稿）中涉及墨江流域的主要生态环境建设项目，如表2所示。
3 墨江流域生态补偿现状调查与研究
3.1 调查时间、地点
调查时间是2021年7月中旬至10月上旬。调查地点是始兴县发展和改革局、自然资源局、水务局、财政局及江口村、周所村、东一村及石头桥村。
3.2 调查方法
采用文献调查法、实地调查法、走访调查法、问卷调查法及网络查询等方法，对始兴县墨江流域的生态补偿政策现状及当地居民的生态补偿环保意识进行调查。
3.3 调查结果
3.3.1 水质水量监测机制尚未健全。墨江流域现存的监测断面有横岭、瑶村垇和墨江出口3个，其常规监测数据尚未涉及水量监测。在流域上下游横向补偿标准的制定与考核中，水量数据是重要参考因素之一，缺失水量数据将影响水质水量监测机制的科学构建。
3.3.2 补偿资金来源与补偿方式单一。我国流域生态补偿以政府主导模式为主，即纵向上下级政府间和横向同级政府间的财政转移支付，手段较为单一。同样，从2008年开始，始兴县生态环境建设的财政转移支付主要依赖于中央、省和市拨款，生态补偿没有进入市场化进程，社会资金的参与程度较低。单靠政府财政支持不利于生态补偿工作的开展。
目前，始兴县涉及的生态环境建设项目可归为生态补偿项目，补偿方式主要是货币补偿。这种补偿方式虽然能够有效缓解政府与受偿者之间的矛盾，但没有解决受偿者“自给自足”的长期发展问题。因此，这种单一的补偿方式不利于受偿主体自身主动创造经济效益，不利于生态补偿事业长期发展。
3.3.3 缺乏生态补偿地方性法规。经走访始兴县相关政府部门获知，现阶段韶关市生态补偿专门性政策、法规较少，主要见于森林层面。在流域层面，韶关市新丰江作为我国香港特别行政区等地的供水水源，生态补偿理论研究较为丰富，并颁布了相关政策。除该流域外，其他流域较少关注与研究生态补偿问题。但实际上，韶关市内包括墨江流域在内的多数流域尽管没有以“生态补偿”之名制订和执行项目，但在一些生态环境保护建设项目中均有涉及。究其原因，这与缺乏生态补偿地方性法规有关。
4 建立墨江流域生态补偿机制的对策
4.1 健全水质水量监测机制
建立墨江流域生态补偿机制，必不可缺的是以相对精确的水质水量监测数据为依据。因此，始兴县应根据水资源管理、水生态保护、污染物总量控制的需要，与时俱进，在技术上按照水质水量同步监测的需求，建立水量动态监测站网。
4.2 创新市场化、多元化补偿方法
以墨江流域为例，除中央、省和市对墨江所属县进行的财政转移支付补偿外，还需探索以下生态补偿机制。
4.2.1 上下游间横向补偿。墨江流域发源于始兴县境内，最终汇入浈江。放在公平正义的立场来看，墨江流域周边居民有权利对水资源（包含排污）进行利用，以换取财富。但因墨江是浈江的上游，实行了较为严格的水质监控要求，产业准入根据“负面清单”等规定来严格把控，使当地经济发展与居民收入受到了影响。
生态环境的受益者应对生态环境的保护者或利益受损者进行补偿，即“谁受益，谁补偿”。若上游保护流域生态环境达标，下游应为其提供相应的补偿；若上游超标对水资源进行利用，造成下游的利益受损，前者亦当为后者进行相应的补偿。因此，落实好上下游间横向补偿，不仅有助于避免下游对上游水资源的无偿侵占，而且可以抑制上游对下游排污权恶意侵占的行为发生，实现双重效益的提升。
4.2.2 社会力量参与补偿。生态补偿不应成为政府的“独角戏”，而需要政府和社会共同发力。社会力量参与补偿的方式主要如下：①社会个人、组织捐赠；②开展市场贸易，如水权交易、排污权转让等；③社会资本参与生态补偿项目，如水利建设、水产增殖放流、养殖场标准化建设等。以墨江流域为例，当地政府可制定相关政策以鼓励和支持社会资本参与生态补偿，进而实现政府和社会齐发力的美好蓝图。
4.2.3 技术培训个人补偿。无论是财政转移、支付补偿，还是上下游间横向补偿和社会力量参与补偿，其直接受偿对象皆非个人，而是相应的行政部门。对于流域周边为保护生态环境而不得不牺牲获利机会的农户、渔民，按照“谁保护，谁得益”的原则，理应给予合理补偿。但笔者通过问卷调查发现，当地农户、渔民暂未获得有关生态补偿类的补偿。对此，笔者给出以下6种补偿形式供选择：现金、实物、技术培训、教育机会、就业指导和税费减免。经统计，生态补偿以技术培训作为对有关农户、渔民的补偿形式，其受偿意愿最高。对有关农户、渔民进行技术培训，为其可持续性获利奠定坚实基础，可以有效预防为保护生态环境而陷入贫困，进而不得不通过破坏性地利用自然资源的方法谋求生存与发展等行为的发生。
4.3 制定流域生态补偿地方性法规
强化立法保障是地方推动建设流域生态补偿机制的可行路径。目前，部分地方在流域生态补偿立法方面积累了一定的经验，在实践中对调节各方利益、保护流域环境等方面起到了至关重要的作用。墨江流域所属市级行政单位为韶关市，韶关市是设区的市，地方人大有权对地方环境保护方面进行立法。地方政府可依托我国近几十年的生态补偿相关立法经验，通过加强与挂靠在韶关学院的广东省地方立法研究评估和咨询服务基地、广东省环境资源法学研究会和韶关市市域社会治理研究中心的交流合作，制定韶关市境内流域生态补偿法规。该法规的制定与实施将对韶关市境内流域环境保护、当地和珠三角地区经济可持续发展具有极大的促进作用。制定韶关市境内流域生态补偿法规时，需要注意以下3方面。