基层林业植物检疫工作存在问题及对策

作者: 王乾

[摘 要] 林业植物检疫是植物检疫的一部分,是根据国家和地方的植物检疫法规,由法定的专门机构所进行的一系列旨在防止林业有害生物人为远距离传播和定殖的措施,在保护森林资源和生态环境方面发挥着极其重要的作用。当前,基层林业植物检疫工作存在管理对象对检疫认识不到位、检疫处罚有难度、检疫复检有阻力、相关法律法规滞后等问题,需要加强林业植物检疫宣传、提高林业植物检疫执法能力、实施检疫追溯制度、完善相关法律法规等,以提高基层林业植物检疫成效,助力林业健康、可持续发展。

[关键词] 林业植物检疫;检疫处罚;追溯制度

[中图分类号] S763 [文献标志码] A [文章编号] 1674-7909(2022)06--4

0 引言

近年来,随着经济全球化的加速和贸易活动的频繁往来,外来入侵的林业有害生物种类不断增多,我国林业有害生物跨区域扩散蔓延呈上升趋势,局部区域性危害呈加重趋势。目前,北京市实施的二轮“百万亩平原生态林”建设工程已近尾声。在工程实施过程中,由于苗木需求量大、质量高,当地苗木供应量不足,因而大量外调苗木。但大量外调苗木增加了林业有害生物入侵风险,导致林业有害生物防控形势严峻。面对新形势,分析基层林业植物检疫工作存在的问题,研究有效的应对策略十分必要。同时,林业植物检疫工作是一项全局性、战略性的基础工作,在平原生态林建设中有效实施林业植物检疫策略,可以有效防止检疫性、危险性林业有害生物入侵、传播蔓延,保障林业生态建设成果。

1 林业植物检疫面临的新形势

1.1 林业有害生物发生及扩散蔓延形势严峻

我国幅员辽阔,生态环境复杂,生物物种丰富,但这容易造成外来林业有害生物成功入侵。外来有害生物一旦扩散、蔓延,对生态环境造成的破坏性极大,用于防控其扩散蔓延的费用极高,且彻底根除非常困难[1]。例如,在北京市两轮“百万亩平原生态林”造林工程建设中,大兴区平原生态林建设面积达2.13万hm2,主要分布在全区各镇,在建设过程中外调苗木数量较大,在多个乡镇新造林地块检疫检查中发现了9种林业有害生物传入,同时全部做了防治除害处理。目前,大兴区正在实施第二轮“百万亩平原生态林”造林工程,由于当地苗木供应不能满足需求,大量外调苗木增加了林业有害生物传入风险,防控形势严峻。

1.2 外来林业有害生物入侵风险加大

近年来,由于频繁的贸易往来及绿化事业的快速发展,外来有害生物呈高发、频发趋势。大兴区先后监测发现白蜡窄吉丁(Agrilus planipennis Fairmaire)、云斑天牛(Batocera lineolata Chevrolat)[2]等多种检疫性、危险性林业有害生物。外来林业有害生物入侵风险持续增加,对大兴区绿化成果构成了严重威胁。据统计,2012年以来,在大兴区平原造林工程外调苗木中检疫到外来林业有害生物9种,包括国家级、市级检疫对象、全国危险性林业有害生物。在外调苗木检疫复检工作中,查出疫情的频次和种类呈不断上升的趋势,一旦传播扩散,极难彻底灭疫,对大兴区乃至北京市平原生态林中的杨树、国槐、白蜡树等构成直接威胁,同时严重威胁北京市平原造林成果。

2 基层林业植物检疫工作存在的问题

植物检疫对象具有复合性,既包括对林业植物危险性有害生物的管理,也包括对危险性有害生物载体——林木、林木产品、包装材料和运输工具等应检物品流通的管理,还包括对与林业植物检疫有关的人(即受林业植物检疫法规规定和限制的自然人、法人和非法人组织)的管理。因此,林业植物检疫实际上是一个涉及生物、社会、经济、法律和技术等多领域复杂的系统工程[3]。而在当前形势下,基层林业植物检疫出现了诸多问题,需要检疫部门加强研究,提出策略加以解决。

2.1 管理对象对检疫认识不到位

近年来,作为林业植物检疫管理对象的部分自然人、法人、非法人组织,对植物检疫性有害生物传播蔓延的危害性认识不足,林业植物检疫意识缺乏,尤其是对一些重要的国家级检疫对象认识不到位。这些国家级检疫对象事关国际贸易壁垒、经贸纠纷,事关林业生态安全、资源安全及重要风景名胜区生态环境保护。在新形势下,基层部分领导干部和企业对开展检疫工作的作用和意义认识不到位,认为检不检不重要。部分购苗单位及个人在调进或调出苗木时,为了图方便,仍不主动按《植物检疫条例》规定进行报检,随意进行苗木调动,逃检漏检现象常有发生,造成国家级、市级补充检疫对象传入。以上这些违规现象的发生从侧面说明了检疫部门宣传工作覆盖面不广,检疫法律法规普及度不高,作为管理对象的自然人、法人、非法人组织对检疫流程了解不足。

2.2 检疫处罚有难度

检疫行政处罚是一种行政手段,开展行政处罚是为了提高公众遵守植物检疫法律法规的自觉性,维护植物检疫法律法规的权威性和严肃性。目前,开展林业植物检疫处罚尚有一定困难,主要体现如下。一是执法人员存在畏难情绪。行政处罚文书繁多,制作文书案卷技术性强,案卷评查严格,一线检疫人员尚未真正掌握询问笔录等行政处罚文书的制作技巧。二是部分领导干部存在畏难情绪。因行政处罚而申请行政复议或上诉的案件,即使违法事实清楚、处罚尺度准确,但只要处罚案卷中有一点儿疏漏,行政处罚机关即败诉,所以,检疫部门被告后败诉风险大、责任大。

2.3 检疫复检有阻力

对进入大兴区的应施检疫的林业植物及其产品进行检疫复检,尤其是对绿化苗木进行检疫复检,是防止外来有害生物入侵的重要手段。近年来,平原地区造林等重大绿化工程大量从外省、市调入苗木,疫情传入隐患及传播风险较大。为确保重点工程苗木品质,检疫部门及有关管理部门每年组织一次联合检查,真正起到“把住源头检疫关”的作用,每年均发现多起疫情,销毁或退回染疫严重的苗木,使苗木品质有保障。但个别地区平原造林工程主管部门不重视或不支持检疫工作,或者没有将检疫工作视作平原造林工程的一个环节加强管理,检疫部门无法或不便开展正常的检疫复检工作,给平原造林工程质量甚至林业生态安全带来重大隐患。

2.4 相关法律法规滞后

林业植物检疫是植物检疫的一部分,植物检疫的法规《植物检疫条例》是国务院1983年制定颁布、1992年修订的。《植物检疫条例》自颁布、实施以来,对保护我国的农林业生产安全、国土生态安全、生物多样性及防止危险性有害生物扩展蔓延发挥了重要作用。北京市开展林业植物检疫所依据的法规和规范包括《植物检疫条例》《植物检疫条例实施细则(林业部分)》《北京市林业植物检疫办法》《北京市绿化条例》等。但随着改革开放和经济全球化的进一步发展,相关法规的一些内容已经不能适应新形势下农林业生产、生态安全及生物多样性保护工作的需要,需要有关部门进行完善。

2.5 现有标准推广应用率较低

林业植物检疫相关标准由国家权威部门制定,此类标准的实施有助于规范林业植物检疫工作的开展。但现阶段,人们对标准的认知与标准本应发挥的重要作用仍有较大的差距,导致标准的制定和使用存在一定程度的脱节现象。例如,有关有害生物松材线虫的国家标准和行业标准近20项,在实际工作中能得到充分应用的不到1/2,标准的作用并没有得到充分发挥[4]。

2.6 检疫技术比较落后,基础设施配备不足

林业植物检疫涵盖多领域、多学科知识,具体实施时需要现场检疫、实验室检验与现场检疫相结合。但当前相关人员开展林业植物检疫工作时,现场检疫方法落后,仍在使用目视检疫方法,技术比较熟练的森检员多凭借经验开展检疫工作,没有与时俱进地应用先进的科学技术手段。同时,该行业缺乏更多的先进科学技术,导致检测效率低下。例如,目前实施的调运检疫检验缺乏快速检验技术,特别是对林业植物及产品携带的隐蔽性强、症状不明显的林业有害生物,难以进行有效检疫[5]。虽然除害处理技术已获得大量研究成果,但是在除害基础设施建设方面还存在短板,如集中除害处理场地的布控、熏蒸设备、药剂安全存放场所等没有普及,由于有害生物种类、处理环境等因素复杂多变,现有的除害处理设备已无法发挥及时、高效的除害作用。

3 新形势下基层林业植物检疫对策

3.1 加大林业植物检疫宣传力度,提高管理对象的认知程度

为了使社会公众深入、全面了解检疫工作,必须在宣传上下功夫。首先,应充分利用当今发达的网络、新媒体工具,将植物检疫知识尤其是其重大意义,以宣传片、知识问答等多种方式对社会公众进行宣传,使检疫管理对象自觉遵守检疫法律法规。同时,各级检疫主管部门要加强对森检员的管理,使其在检疫执法时严格按照规范、标准办理检疫证书,严格执行检疫证书管理制度,对违法违规者采取零容忍态度,一经发现,坚决查处。另外,要充分利用电视台、报刊、新媒体等,强化林业植物检疫国家标准在行业内的宣传推广,提高相关国家标准的应用水平。

3.2 加大林业植物检疫执法力度

第一,基层林业植物检疫部门应积极采取多种方式向社会公众宣传林业植物检疫法律法规,同时促使各级政府充分认识检疫执法在防止外来林业有害生物传入、扩散蔓延等方面的重要保障作用,以取得社会各界的支持和理解,从而助力检疫执法工作的开展。

第二,通过各种专业培训,包括培训《北京市林业植物检疫办法解读》及《林业植物检疫执法人员行为规范》,不断提高检疫人员的业务能力。例如,大兴区林业植物检疫部门每年根据检疫人员现状,举办区级专、兼职林业植物检疫员培训,通过培训林业植物检疫基础知识、检疫程序、疫情识别等相关内容,提高检疫执法人员的专业技术水平和综合业务能力,使检疫执法人员尽快掌握开展行政处罚相关业务知识,提高依法行政工作水平,努力塑造一支专业技术过硬、执法能力强的检疫队伍。

第三,基层林业植物检疫部门应加强落实行政执法责任制,继续坚持政府主导、属地管理的原则,切实提升自身检疫执法和疫情查处能力。目前,基层林业植物检疫执法人员少。因此,应加大联合执法力度,如通过组建联合林业执法大队实行联合执法,提高林业植物检疫执法效率,高效防止外来有害生物的入侵和扩散蔓延。

3.3 实施检疫追溯制度,有效开展检疫复检工作

基层林业植物检疫部门应严格按照国家林业和草原局要求,建立健全检疫追溯体系,加强疫情源头管理,对林业植物及其产品的来源、去向进行全程监督,实现对有害生物人为传播危害源头及其责任的溯源。例如,按照北京市林业保护站要求,2018年以来大兴区重点开展了林业植物检疫标签制作应用、检疫数字档案建立、检疫追溯信息系统建设等工作,逐步实现了生产、加工、运输及使用等全过程的跟踪管理。今后,基层林业植物检疫部门需定期、系统地开展外来林业有害生物普查工作,建立外来林业有害生物信息库,并加强长期维护与信息更新,掌握管理对象的溯源信息,以便加强开展检疫复检工作。

一是在基层检疫中加大对重点造林工程检疫复检力度,充分发挥检疫追溯软件的作用。通过在重点造林工程悬挂射频识别(Radio Frequency IDentification,RFID)电子标签,实现国内调运植物的可靠标记,堵塞检疫漏洞。检疫部门需重点追溯实施调运检疫时是否符合法律规定的程序,查处违章调运时是否依法处理,是否依法使用《植物检疫证书》,检疫员检疫执法时是否有滥用职权、徇私舞弊等行为。同时,追溯来自松材线虫、红脂大小蠹等检疫性和危险性病虫疫情发生区的松木检查情况,以及调运进京苗木或木材检疫复检情况。进行现场检疫复检时,如果发现非检疫性、危险性林业有害生物危害的植物及其产品,应督促并指导生产单位、个人限期除治;如果发现检疫性、危险性林业有害生物,严格按照《植物检疫条例实施细则(林业部分)》及《北京市林业植物检疫办法》实施处理、处罚。对于有证调运的,签发《检疫处理通知单》,并及时进行处置,防止疫情扩散蔓延;对无证调运的给予处罚,不得以任何理由虚开、补开《植物检疫证书》和《产地检疫合格证》。

二是基层木材检查站要切实担负起责任,增加检疫检查抽查频次。在检疫追溯软件中设计木材运输版块,开发苗木木材有害生物快速识别软件,通过悬挂标签等拦截违规调运的疫木及其制品,防止疫情传播扩散,真正做到关口前移。同时,其应加强与种苗机构、质监机构及监理公司的协作,加强相邻区之间的协同执法,开展多部门间的造林工程使用苗木情况联合检查,形成区域性的联防联检机制。

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