审计监督嵌入乡村治理的现实困境与优化对策

［摘 要］ 审计监督是提高乡村治理效能的重要保障措施，将其嵌入乡村治理是实现乡村良治的有效手段。然而，从我国审计监督嵌入乡村治理的现状来看，主要存在审计法律制度不完善、审计程序不规范、审计监督机制协同不足以及审计人员综合素质欠缺等明显缺陷。为实现乡村良治，需从审计监督视角出发，通过建立健全审计法律体系、规范审计工作程序、优化审计监督机制、加强乡村审计队伍建设等，多维度完善我国的乡村治理审计监督机制，从而进一步深化乡村治理改革，实现乡村治理体系的现代化。

［关键词］ 乡村治理；乡村审计；审计监督

［中图分类号］ F239.4；F323 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）08--4

0 引言

随着乡村振兴进程的不断推进，地方治理审计工作受到全国各地的关注，各地纷纷出台相关政策支持地方治理审计工作的开展，部分地区启动了全国乡村治理审计建设试点，强化关于审计方面的监督。然而，现阶段我国乡村审计工作存在一些不足，乡村财务纠纷频发，包括公私事务混杂、公私权利重复、公私利益交杂、审查方式单一、审查信息管理不科学及经济监管机制效率低下，导致乡村审计工作难以有序展开。如果这些问题得不到有效解决，将会严重阻碍乡村振兴战略的落实。为此，需全面审视农村治理的运行情况，及时发现审计问题，寻求解决方法，以进一步巩固我国农村治理和善治的基石。

有效的审计监督是预防和控制腐败问题的有力武器。乡村审计工作的积极开展，一方面有助于乡村审计人员查处违反经济行为准则甚至存在违法犯罪行为的村干部，并对其进行追责问责，使村干部能有效履行经济责任，进而促使其在行使权力时重视自我管理和自我约束能力的提升，履职尽责，担当作为；另一方面，可以避免因为各种原因造成的乡村资金使用不合理的状况，保障乡村金融安全，有序推动乡村经济可持续、高效、和谐发展。但是，在当前的审计实践过程中还存在一些短板，财务审计资料管理不科学、乡村财务审计监督工作流程不合理、审计从业人员综合素质水平较低等问题成为乡村振兴战略全面实施的掣肘［1］。为此，如何在新时期做好乡村审计工作，成为推进乡村治理改革、提升治理能力必须面对和解决的现实问题。

1 审计监督嵌入乡村治理的价值

城乡发展不均衡不充分、农村发展不足是新时期我国社会经济发展面临的突出矛盾。积极探索审计监督与乡村治理相结合的有效途径，推动乡村治理改革，是当前我国优化乡村治理的重要内容。因此，从审计监督维度审视我国乡村建设与发展，对于乡村治理审计功能的发挥具有重要借鉴与启发意义，也顺应了新时期国家乡村治理体系完善和治理能力提升的现实需要。

1.1 审计监督是强化乡村反腐倡廉建设的重要措施

农村基层财务问题一直是国家关注的焦点，不仅关乎乡村建设安全，也紧系人们的现实利益。为避免发生腐败问题［2］，开展审计监督是关键。审计作为我国经济建设中的“免疫系统”，还可以监督基层干部任免、高薪使用和重大决策等方面的责任落实情况，以此推动乡村振兴战略的实施［3］。因此，开展乡村审计工作可以大大提高乡村信息的透明度，及时有效地监督各类基层干部行为，为乡村反腐倡廉建设做出贡献。

1.2 审计监督是规范农村基层财务管理的有效方式

审计工作在财务管理中发挥着重要作用。村级财务管理关系到农民切身利益、农村发展和社会稳定。为确保各方利益，推动乡村发展，通过审计监督规范农村基层财务管理是关键，而这也是加强农村党风廉政建设的核心内容［4］。现阶段，农村基层财务管理中依然面临诸多问题，如资产管理效率低、财务管理不规范等，导致财务数据信息错漏、财务规范制度应用不合理等情况时有发生。通过全面监督审计服务，加强乡村金融审计，加大审计活动力度，可以在一定程度上便于审计人员及时了解和解决农村基层经济管理问题，促进农村基层经济管理工作的有序开展，进而为提升乡村总体治理水平提供强作用力。因此，加大农村财务审计力度，能够促使农村财务管理发挥更大效用，促进乡村经济可持续发展。

1.3 审计监督是增进村民福祉的保障

乡村治理的主要目标是保护村民的民主权利和利益。作为党政监察工作的重要组成部分，审计不仅是公共财产的“守门员”，更是公共利益的“守护者”［5］。加强对乡村振兴战略实施情况的监测，是审计机关的责任和义务，也是落实相关政策的必要条件，为此需始终以保障农民的根本利益为己任，推进农村治理改革和治理现代化。为确保审计工作的有序开展，相关部门应在维护公众根本利益的基础上提出建设性的意见，将增进人民福祉作为起点和终点，以群众利益作为价值尺度和评判标准，在乡村治理改革过程中实施审计监督。

综上所述，乡村治理是国家治理的微观反映，审计监督作为国家治理的重要工具，应在乡村治理中发挥积极作用。此外，审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，在落实乡村治理和提高乡村监管水平方面发挥着重要作用，与推进乡村治理财务规范化、提升乡村监管水平密切相关，是推动乡村持续良性发展的重要途径。

2 审计监督嵌入乡村治理的现实困境

在推进乡村善治过程中，审计监督具有至关重要的价值，对乡村治理的贡献不容忽视。审计监督工作的开展不仅可以大大提高村干部的素质和工作效率，而且可以提高乡村经济发展水平。但是，从审计参与乡村治理的现状来看，乡村审计监督工作还存在一些问题。

2.1 审计监督法律制度不完善

建立健全合理、高效的审计监督法律制度是推进乡村治理的关键。然而，截至目前，我国对于农村地区的经济活动尚未构建相对完整的审计监督法律制度。目前，唯有农业农村部颁布了《农村集体经济组织审计规定》，其只规范了农村审计组织的架构及各部门的工作内容［6］，无法为乡村审计工作的开展提供明确的法律依据，导致审计工作流于形式，审计数据真实性大打折扣，难以满足实际审计工作的需求。

2.2 审计程序不规范

规范化的审计程序是审计结果合法性的有力证明，也有助于避免审计过程中发生纷争。然而在乡村地区进行财务审计的过程中，针对审计报告的制订、审计信息的收集、审计过程的处理和维护等均没有相对详细的规定。同时，一些工作人员出于减少工作量的私心，在审计工作中简化审计流程，一旦某个环节出现问题，后期查证难度非常大，无法确定问题源头及相关责任人［7］，导致审计工作往往流于形式，对审计工作成效产生了恶劣影响。

2.3 监管机制协同不足

村级的监督机制分为内部监督和外部监督两部分，只有确保内部监督与外部监督的协同进行，才能有效保证乡村审计监督工作的开展［8］。然而，在实践中，一方面部分地区迫于乡村政治权力异化的压力，村委会难以行使其独立的监督职能；另一方面，内部审计与外部审计缺乏合作。村委会难以履行内部审计职能，只能依靠外部审计，随着时间的推移，内部监督空缺与有限的外部监督之间出现了不平衡。此外，内部监督和外部监督责任分工界限不清、管控不力等，大大降低了审计监督成效。

2.4 审计人员综合素质欠缺

审计人员的综合素质是影响审计质量的重要因素。农村审计是农村管理的重要组成部分，对农村经济发展、村民生活和社会稳定起着不可或缺的作用［9］。相对于城市而言，乡村审计人员专业能力和素质欠缺。此外，随着城乡发展差距的拉大，农村待遇不佳，大部分优秀的人才流往城市，导致农村“空心化”严重，乡村审计队伍结构失衡，老龄化严重。老龄化的乡村审计队伍在开展业务时，因能力问题很容易出现纰漏，影响乡村审计工作的开展。近年来，部分地区乡（镇）审计员经常错过定期职业培训和学习的机会，在实际工作中存在知识匮乏、操作技能不足、工作力不从心等问题，导致审计质量不尽如人意。

如前所述，我国乡村审计监督存在着审计法律制度不完善、审计程序不规范、审计监督机制协同不足以及审计人员综合素质欠缺等问题，不利于乡村的良性发展。当前，我国乡村进入现代化发展的关键时期，必须以审计监督为抓手，有序推动乡村治理现代化进程。

3 审计监督嵌入乡村治理的优化对策

加强审计监督是实现乡村良好治理的有效方式。充分挖掘和拓展审计监督在乡村治理中的作用，对于加强基层干部党风廉政建设、规范农村基层经济管理、维护农村居民切身利益具有重要意义。因此，必须强化乡村审计监督工作，推进乡村的有效治理。

3.1 完善审计监督相关法律制度，提升工作规范性

一方面，完善审计监督嵌入乡村治理的法律法规体系，探索建立专属乡村审计的审计指南，明确乡村治理主体的职责，以保证审计工作依法进行；另一方面，定期评估审计法律制度的落实情况，及时发现并解决其中的低效和错误问题，并以此为依据优化乡村审计监督法律制度。实践证明，审计监督法律制度是审计工作有效推进和农村善治的重要保障，对我国乡村审计朝制度化、法治化、规范化方向发展发挥着关键作用。

广东省广州市过去存在乡村审计监督制度不健全的问题。为此，2018年2月，广州市委、市政府出台了《广州市关于完善审计制度若干重大问题的实施意见》及相关配套文件［10］。2021年，广州市黄埔区为切实做好村级换届审计工作，确保专项审计质量，进一步健全和完善农村集体经济组织管理机制，推动农村集体经济审计监督制度化和规范化建设，为农村集体经济审计监督提供了制度依据［11］。

3.2 优化审计程序，保障过程公正性

标准的审计程序有助于减少审计差错，切实提升审计工作的针对性及有效性，便于审计人员用较少的精力和时间完成审计任务。如果审计流程混乱不清，审计工作方向不明确，就容易出现遗漏，最终影响整体审计结果。在审计程序上，相关人员要认真遵守相关规章制度，重点抓好两点。一是要了解政策的边界。在解决审计过程中出现的问题时，要坚持以事实为依据，以法律为标准，遵循有关法律、法规和政策要求，保证审计过程的客观性、准确性。二是要通过明确信息来保证审计质量。各被审计单位应当备有审计报告、工作表、原始资料副本、辅助资料等一系列帮助审计的材料与信息，坚持信息的完整性，并且严格执行归档的操作流程［12］。

党的十九大以来，广州市审计机关深刻理解和准确把握新时代的新特点、新使命、新部署、新要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以实际行动践行习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，在广州市勇当“四个走在全国前列”排头兵中积极发挥审计监督服务作用。广州市增城区审计工作严格按照《广东省农村集体经济审计条例》相关规定进行，规范审计程序，审计结果及时向公众公布，接受监督，取得良好成效。

3.3 建立审计监督联动机制，维护结果有效性

建立健全乡村审计监督联动机制是实现乡村良治的关键保障。一方面，在审计监督嵌入乡村治理过程中，应注意加强内部监督和外部监督的有效结合，提升内外审计的协同性，有效弥补协同不足导致的缺陷，进而推动监督效能和效率的最大化；另一方面，审计监督不应囿于传统模式，可以与舆情监测相结合，及时在网上发布农村治理信息及相关问题，促进问题的解决。这不仅会增强审计工作的透明度，而且会在一定程度上增强审计的公正性和客观性。

广州市黄埔区借助网络、微信、短信、公开栏等途径，多渠道、全方位地开展审计工作宣传和舆论引导，为乡村审计工作的顺利开展营造了良好的舆论氛围［13］。东莞、惠州、中山、阳江、清远等市审计局与财政等职能部门建立信息共享和工作协调机制，做到沟通协调、协助配合、信息互通、成果共享。其中，东莞市截至2020年12月底共对556个村进行了换届审计工作，审查资产总额为1 900多亿元，发现问题1.9万项，提出意见被采纳1.1万条［14］。惠州市审计局加大检查力度，积极会同当地纪检监察、财政等单位对7个县76个乡镇1 043个村开展联合巡查工作，对审计内容的侧重、审计方法的运用、审计报告的编写等方面提出了更精准的要求和建议［15］，极大地加强了协调联动和工作合力，提升了乡村审计工作的严肃性和有效性。