苏南、苏北两大区域新型城镇化发展的对比分析与路径选择

［摘 要］ 近年来，江苏省在新型城镇化发展方面取得了显著成效。但就苏南、苏北两大省内典型区域来说，由于各自自然禀赋、区位优势等不同，导致两大区域新型城镇化发展状况存在明显差异。针对苏南、苏北两大区域新型城镇化发展情况进行对比分析，选择契合区域发展实际的新型城镇化发展路径，对于后小康时代实现新型城镇化高质量发展具有重要意义。

［关键词］ 新型城镇化；苏南；苏北

［中图分类号］ F299.21 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）08--4

1 江苏省城镇化进程的历史回顾

改革开放初期，江苏省凭借其得天独厚的地理区位优势，乡镇企业异军突起，“村村点火、乡乡冒烟”的乡镇企业吸纳了大量农村剩余劳动力，数以百万的农民以“离土不离乡，进厂不进城”的模式转化为非农产业人口［1］。根据相关统计，1979—1989年江苏省的建制镇数量由115个猛增为392个，涌现出一大批以无锡、江阴、常熟为代表的新兴县域经济体，城镇人口数量也由1979年的874万人增长至1989年的1 366万人，城镇化率由15.46%增长至21.56%。这一时期，江苏省在实现自身城镇化发展的同时，向全国提供了城镇化发展的先进经验。

进入20世纪90年代，江苏省迈入了全方位对外开放的崭新历史时期。根据相关统计，1990—2000年江苏省的省辖市由11个增加至13个，县级市由15个增加至31个，建制镇的数量由582个激增至1 191个，城镇人口年均增加200万人，城镇化率也由21.6%增长至41.5%。这一时期，江苏省城镇化进程处于快速发展阶段。

进入21世纪，我国城镇化发展逐渐由传统城镇化向新型城镇化迭代和转变。相较于传统城镇化的数量、规模扩张，新型城镇化更加强调以人为本，在内容体系上注重产业互动、城乡统筹、生态宜居、节约集约的协调性发展，在样态上强调大中小城市和小城镇的多元协同发展［2］。这一时期，江苏省结合国家文件精神和自身发展实际，于2001年制定出台了《江苏省城镇体系规划（2001—2020）》。根据相关统计，2005年江苏省城镇化率突破50%，2010年江苏省城镇化率接近60%，2020年江苏省城镇化率突破70%。根据发达国家城市化经验（一个国家或地区的城镇化率达到70%，可认为其基本完成城镇化进程），江苏省基本已经实现城镇化。这一时期，江苏省逐步探索出了一条“以工促农、以城带乡，大中小城市和小城镇协调发展”的新型城镇化发展之路。

2 苏南、苏北新型城镇化发展对比分析

2.1 苏南地区新型城镇化发展概况

苏南地区由于其得天独厚的自然禀赋和区位优势，在新型城镇化发展过程中得到工业化、市场化的强劲支持，呈现出城镇化与工业化、城市发展与乡村振兴协调融合的优势，为我国新型城镇化发展提供了较多优秀的经验。

2.1.1 理顺发展思路，创新体制机制。自改革开放以来，苏南地区抢抓政策机遇，发挥区位优势，着力加强中心城市建设，充分发挥中心城市的辐射带动效应，凭借科学技术的进步和产业结构的调整，初步形成了中心城市的支柱产业，也逐步涌现出一批在市场上具有一定竞争力和知名度的品牌企业，如“小天鹅”“阳光”“海澜”等，为后续的城镇化发展奠定了坚实的经济基础。苏南地区在中心城市和城市工业化发展的基础上逐步推进特色中小城镇建设，进而带动农村经济发展，有效实现了城乡一体化。

2.1.2 结合地方实际，突出特色发展。苏南地区在新型城镇化发展过程中始终坚持规划先行的理念，在规划过程中注重结合地方实际，突出特色发展。该地区将城镇化发展规划与当地经济社会发展规划、土地资源利用规划、人口资源发展规划等密切衔接。苏南地区对城镇进行细化分类，如在发展方向上将城镇化划分为就地城镇化、融入城镇化、保留城镇化三大类，按照建设定位划分为现代社区型、集中居住型、生态自然型、整治改造型和古村保护型，充分体现城镇化发展的个性特色。

2.1.3 强化产业支撑，强调科技创新。产业化、工业化是苏南地区新型城镇化发展的重要动力支撑。苏南地区借助得天独厚的区位优势和苏南人民的勤劳智慧，形成了城镇化发展的强有力产业支撑。例如，江阴市新桥镇被誉为全国最大的服装纺织工业基地，张家港市的永联村被誉为“华夏第一钢村”。在强有力的产业支撑下，城镇的承接能力及人口吸纳能力大大提升，公共基础设施与公共服务随之发展完善。

2.1.4 坚持以人为本，注重城乡融合。人是新型城镇化发展的核心。苏南地区新型城镇化发展过程中摒弃传统城镇化见物不见人，一味追求城市发展规模和速度的错误思维，坚持以人为本，注重城乡融合。苏南地区五大基本社会保险覆盖率近100%，也是全国率先实现城乡一体的居民养老保险和医疗保险的地区。2021年，苏州市实现生产总值2.27万亿元，南京市实现生产总值1.64万亿元，无锡市实现生产总值1.40万亿元。富民惠民已成为苏南地区新型城镇化的主要发展目标。

2.2 苏北地区新型城镇化发展概况

2.2.1 外向经济与乡村工业化共同发展。自改革开放以来，苏北地区城镇化发展同样取得了令人瞩目的成就。苏北地区因循“外向经济与乡村工业化共同发展”的路径，以市带县，促进城乡经济协调发展。连云港、徐州、淮安、宿迁逐步成为开发开放区，借助徐连经济带、淮北脱贫计划、海上苏东开发等战略，逐步形成了“开放城市+开放区+开发区+卫星镇”发展模式。

2.2.2 城镇聚合与都市圈建设同步推进。在苏北新型城镇化发展过程中，江苏省注重整体布局、全面协调，从省内区域发展实际出发，实行苏南与苏北的结对发展。通过实行徐州都市圈、徐连城聚合轴、苏北大发展等战略，有效实现了苏南地区产业转移及城镇化聚合效应。

2.2.3 新型城镇化与乡村振兴互促共进。在苏北新型城镇化发展过程中，江苏省始终坚持城乡一体化发展导向，大力推进苏北腹地的城市群建设和苏北中心城市的做大做强，提出了“一带两轴、三圈一极”的城镇结构和发展布局。与此同时，积极推进城市反哺农村，工业驰援农业，先后实施东陇海城市发展、苏北腹地中心城市发展等战略举措，为苏北地区新型城镇化发展提供了重要契机。

3 当前江苏省新型城镇化面临的主要问题

自新型城镇化发展理念提出以来，江苏省委、省政府严格按照以习近平同志为核心的党中央做出的重大战略部署，明确提出走具有中国特色、科学发展的新型城镇化道路。经过此后一个时期的城镇化发展，2020年江苏省城镇化率超过70%。按照国际社会通用的诺瑟姆曲线，我国的新型城镇化也转入发展“拐点”。这里的“拐点”指的是城镇化在发展到一定程度后，进入稳步提质阶段，其中的困境和问题逐渐暴露出来。近几年，受经济新常态、土地财政难以为继、人口老龄化等多重因素的影响，我国新型城镇化发展过程中的问题逐渐凸显出来。

3.1 城市承载力不强，区域发展不协调，城市病问题突出

马尔萨斯是最先提出人类社会物质发展会受到环境因素影响和制约的经济学家，此后逐步出现容纳能力的概念，20世纪70年代出现了面向生态经济系统的承载力概念。承载力包含环境和资源两大要素。由于传统粗放型发展模式的影响，江苏省的城市承载力问题主要表现为城市环境负荷较大，城市基础设施薄弱，抗风险能力较差［3］。除去城市承载力不强外，江苏省新型城镇化发展还存在区域差异较大的问题，即苏南、苏北两大区域新型城镇化发展水平差异较大。受自然条件、历史条件限制和制度因素影响，苏北地区城镇化发展起步较晚，相对滞后，城镇化水平相较于苏南地区明显偏低。此外，江苏省新型城镇的空间布局和规模结构与城市的环境资源承载能力不协调，诱发了一系列问题。

首先，资源供给问题。资源供给问题可以分为两方面。一方面是自然资源供给问题。众所周知，自然资源要么不可再生，要么再生周期非常长，城市人口的无限聚集会导致自然资源供给紧张。另一方面是社会公共资源供给问题。由于城镇人口的聚集，导致交通、教育、医疗、就业和市政服务等公共基础资源紧张。

其次，资源环境问题。随着粗放型工业产业的发展，机动车辆数量日益增多，城市空气和水源遭到了严重污染；由于监管不力，部分工厂乱排乱放，导致城镇的空气质量急剧恶化，饮用水达不到健康标准；城市垃圾存储量超标，由于没有形成完善的垃圾分类系统和资源回收再利用系统，主要采用收集压缩和集中焚烧的方式对城市垃圾进行处理，对自然环境造成了二次伤害。

最后，社会发展问题。近年来，由于过分强调生产总值等指标，加之我国行政考核标准不完善，许多地方政府热衷于土地财政，大拆大建，房价一涨再涨。

3.2 空间布局不合理，城镇规模和层级发展不协调

一是城镇规模和层级发展不协调。多数建制镇和集镇规模偏小，缺乏较高工业化水平的产业支撑，发展模式以粗放型模式为主，持续发展动力不足；中间规模城镇数量在城镇总量中所占比重偏低，导致人口由农村向城市流转过程中缺乏过渡环节。

二是城市发展方式粗放，土地利用效率不高，集约节约效应差。许多城市盲目追求发展规模，大量兴建经济开发区、高新科技园区。一部分中小城市受房地产经济催动，在缺少相关产业支撑和充足的外来流入人口支撑的情况下，通过政府行政指令和市场机制刺激，大规模推动房地产开发，大量兴建广场、公园等大型公共基础设施，掀起了一场人为意志推动的“造城运动”。这是一种违背新型城镇化发展规律的“被动城镇化”行为，一方面导致土地资源低效利用和房屋资源空置浪费，另一方面缺乏合理的设计规划和论证，公共基础设施条件不达标，公共服务配套不完善，无法满足人们的实际需要。城市土地的不合理利用，导致居民住房需求严重供给不足，也使耕地大面积减少。

3.3 城镇化和工业化发展不协调，城镇化缺乏产业支撑

就城镇化和工业化的关系而言，不外乎3种表现样态。一是城镇化快于工业化，也被称为超前城镇化，是指在不具备相应工业发展基础的情况下，人口大量无序流动，导致城镇各方面供给无法满足农村迁移人口需求，从而引发一系列问题。二是城镇化慢于工业化，也被称为滞后城镇化，是指相对发展较快的城市工业没有吸引人口从农村流向城市，城市发展缓慢。城镇化滞后往往是由制度性限制导致的，如我国的户籍制度等限制导致农业人口无法顺利转化为城市人口，农村迁移人口无法真正融入城市。三是城镇化与工业化协调发展，是指城镇化与工业化协调推进、共同发展。目前，江苏省正处于城镇化相对滞后于工业化发展时期，主要原因如下。首先，我国工业化发展路径异质化。一般情况下，工业化都是从与老百姓生活密切相关的劳动密集型行业开始（如纺织业）的，但由于我国率先发展资本密集型的军事工业和重工业，导致城市和工业对农业人口的吸附力非常低，不利于推进城镇化发展。其次，农业与农村长时间处于弱势。由于特殊的城乡二元结构，农村和农业长期处于弱势地位，农民的生产积极性和农业经济发展的基础性地位受到影响，使城镇化缺少了实现基础。最后，乡镇企业发展模式带来的产业配套不足。改革开放后，我国产业经济发展主要依托于小城镇和乡镇企业，乡镇企业在产业结构上普遍存在同质、粗放等特征，导致区域间人口流动动力不足和服务业发展滞后。

3.4 城镇化发展体制机制改革进展缓慢

目前，传统的户籍制度、土地制度已经越来越不适应社会发展需要，就业制度、社会保障制度的不完善导致城镇化推进动力不足，财税和投融资体制的缺陷导致城镇化活力不够。这些问题导致我国城乡二元分割的矛盾不断加大，区域发展的不平衡性也日渐显著。例如，土地产权模糊，主体不清。土地是最基本的生产资料，其所有权、经营权、流转权、获益权必须有清晰的界定，土地不确权就会导致土地流转不通畅。这不仅会使农民丧失市民化的物质基础，也会导致征用土地过程中补偿标准无法确定，直接损害农民利益。户籍制度导致户籍身份与享有的社会权益、占有的社会资源硬性捆绑，导致进城农民无法享受与城市居民同等的就业、住房、子女义务教育、医疗等社会保障，阻碍了城乡人口的合理流动。就业制度方面存在劳动力市场分割、法律保障不健全等问题。受信息不对称的制约，进城农民面临很大的就业压力和就业成本，进入工作岗位后难以获得职业技能培训的机会，导致其流动性较大。社会保障制度不健全导致很多农民和进城务工人员缺少医疗和养老保障，失业保障更是几乎处于空白状态，财政对农业转移人口的支持力度还远远不够。教育培训层面也存在供给侧结构性失衡问题。近年来，针对学龄前儿童的早期教育、针对应试教育阶段的学业培训、针对出国人员的语言培训等教育培训事业发展迅猛，但针对农民或农民工群体的教育培训还很稀缺。