农村生态环境多元主体协同治理机制分析

［摘 要］ 改善农村生态环境，建设美丽宜居乡村，是深入实施乡村振兴战略的重要举措，同时是践行“绿水青山就是金山银山”生态文明理念的关键。传统的政府主导治理模式已经难以适应当前复杂多样的农村生态环境治理问题。因此，从多主体协同治理的角度出发，结合湖北省武汉市农村生态环境治理案例，探究乡村振兴战略背景下的农村生态环境多元主体协同治理机制，以期能够为进一步推进农村生态环境治理提供一定的理论借鉴。

［关键词］ 农村；生态环境；协同治理机制

［中图分类号］ F323.22 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）09--3

1 问题的提出

我国农村生态环境治理是党和政府深入贯彻乡村振兴战略的一项重要任务。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并将“生态宜居”作为乡村振兴的总要求之一。2019年政府工作报告中指出，加强污染防治和生态建设，大力推进绿色发展。2022年，国务院制定颁布《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021—2025年）》，加快解决农村农业突出的环境问题。党和政府的相关政策、文件阐述了乡村振兴战略下农村生态环境治理的时代意义和宏观举措，也为其多元主体协同治理机制的建立和完善提供了理论指导和借鉴。

我国的环境污染治理模式虽然经历了从政府直接控制到引入市场工具和多个主体参与治理等变化，但仍属于政府直接指挥和控制的治理模式。经济社会的发展要求农村生态环境治理要向多元主体协同治理进行转变，以弥补单一主体的不足［1］。另外，因协同治理机制不完善，治理主体多元化可能导致“碎片化”等问题，在社会力量参与农村环境治理的过程中出现各主体间协调不力、资源重复浪费、效率低下等问题，严重影响环境治理的有效性。

在现有的以政府为主导的农村生态环境治理模式基础上，如何更好地构建政府、企业、非营利组织和村民等多元主体协同治理机制，值得人们思考和探究。

2 研究综述

国外以奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）为中心的一些研究者基于对发展中国家农村社区公共池塘资源实证研究，提出了多中心治理理论。多中心治理的核心内容是改变政府对于乡村行政性的管理和控制，充分发挥乡村自治的作用。通过这种方式，既可以降低政府管控乡村的成本，减少政府因为“管不胜管”所带来的失效问题，也能激发乡村自主治理的积极性，进而使乡村社会内部充满活力［2］。

国内许多学者针对政府单一主体下农村生态环境治理的困境进行了多方面探讨。首先是农村生态环境治理主体研究。张志胜［3］认为，农村生态环境治理中的许多问题是交织在一起的，各治理主体都存在一定程度的失灵。其次是农村生态环境协同治理机制构建。肖建华等［4］认为，政府应该主动加强与市场和社会力量的合作，探索基于多个主体的区域合作治理模式，并创建责任共担机制。最后，叶大凤等［5］从提升治理主体间的协同能力、建立和完善利益协调机制以及确保治理机制的长效性等方面提出协同治理过程中的改进措施。

从目前的研究来看，破除政府一元主导的壁垒，构建多元化治理模式已经成为学界的共识。但一方面，对于形成农村生态环境协同治理的具体机制分析仅存在于表层探讨，研究不够深入；另一方面，机制分析和建设过于笼统和宏观，并不符合当前农村实际，可操作性不足。作为一种多元主体共同治理的制度安排，协同治理可以协调主要行动者的多样化利益，并形成旨在实现共同利益的合作关系结构，从而使得不同治理主体能够平等、和谐地共同参与环境治理。笔者以协同治理作为解释框架，结合实证案例，分析农村生态环境治理的协同机制。

3 协同治理基本研究架构

3.1 价值取向

“协同”是指将不同的事物、系统或要素从独立的个体转变为长期合作的状态，代表着合作意识的形成。将协同和治理两词相结合所形成的协同治理是指为了维持良好的社会秩序，政府、事业单位、第三方组织、企业、公民等多主体组成一个开放性、整体性和有序性的结构，发挥各自优势，形成治理合力，以实现公共利益。就协同治理而言，不同主体的价值诉求在一定程度上是平等的。尊重多元主体不同的价值与利益诉求，符合多中心理论前提和多元主体参与等基本前提。在农村内部，村民、乡村企业、自治组织等多个主体的利益诉求不同，难免会出现难以协调的利益冲突［6］。

3.2 治理主体

多个主体及其所形成的协作关系是协同治理的重要理论预设。随着经济体制的改革及农村生产方式的转变，计划经济体制下的政府管控方式已难以适应农村复杂和多样的环境问题及其背后的利益关系，迫切需要多个主体相互合作，共同治理。此外，随着村民环保意识的不断增强，乡镇企业和基层村民自治组织的发展不断完善，使得村民期望在乡村生态环境治理的过程中发声，充分发挥自己的作用。

3.3 协同关系

协同治理理论专注于揭示不同主体之间的对应关系，特别关注形成良性相互作用的条件、需要关注的问题以及找到有效的解决途径等。对于农村环境治理来说，各主体之间良好协同关系的构建既依赖于正式制度的规范，也需要各主体间形成信任、友好的关系［7］。正式的制度包括相关的法律规范、规章制度等，其能够对农村生态环境治理主体进行约束和规范。非正式的关系建立在良好的乡村风气和沟通基础之上。各主体充分沟通协商，协调利益，相互支持，充分发挥各自的优势，形成高效的协同关系。

4 案例透析：多元主体协同治理，推进乡村生态振兴

近年来，湖北省武汉市的农村工作围绕乡村振兴战略探索了一种新的农村治理模式，激发了乡村发展的活力，使得生态环境治理取得了显著进展。2007年，武汉市政府便制订相关的行动计划，鼓励并引导社会力量参与农村生态环境治理。2020年，武汉市政府印发《市人民政府办公厅关于印发武汉市推进美丽乡村建设三年行动计划（2021—2023年）的通知》，进一步挖掘乡村的发展动能，全面提高农村的生态环境水平，推进美丽乡村建设。

截至2020年底，武汉市建立完善的农村生活垃圾处理长效机制，实现村庄生活污水处理设施全覆盖，创建省级绿色示范乡村135个。武汉市打破了传统的农村环境污染治理模式，采用多样化共同治理的方式，为其他地区构建新的农村环境污染治理机制和路径提供了宝贵的经验。

4.1 治理主体：政府主导，农民、企业、高等院校等多主体参与

一是各区域人民政府应明确各自的责任主体地位，建立相应的组织及领导机构，整合区域资源，制订具体的工作计划，全面负责区域乡村生态环境治理推进工作。二是坚持和发挥农村群众的主体地位，充分尊重农民的意愿，保障农民的决策权、参与权和监督权。三是充分发挥外部组织的作用。组织高等院校、科研单位等开展乡村生态振兴关键技术、工艺研发，并为推进乡村环境治理提供专业人才。

4.2 治理机制：政府主导、农民参与、社会支持的协同治理机制

一方面，市、县（区）两级有关职能部门积极争取上级有关部门支持，鼓励乡镇多渠道筹措资金，畅通融资渠道。同时，撬动各类金融和社会资本投入农村环境治理，逐步形成多元化的投融资体系。另一方面，探索并建立农村生活垃圾、污水处理农民付费制度，并要求乡镇企业承担相应的责任，主动缴纳污染治理费用，保护农村的生态环境。

4.3 治理工具：多种政策工具并用，提升治理协同程度

武汉市在农村环境治理过程中，综合运用“强制型”“市场型”“自愿型”等治理工具，治理效率提高。一是使用排污许可标准、整改、问责、禁令等强制性工具［8］。二是实行财政补贴、排污收费、环境税等市场型工具。三是逐步采用信息公开、公众参与、宣传教育等自愿性工具。多种政策工具并用，提升治理协同程度，打破各主体间信息、资金等资源壁垒。

5 农村生态环境多元主体协同治理机制探析

5.1 多元主体参与机制

多个主体间良好协作是协同治理的前提。政府应该将市场主体和社会主体联合起来，使其主动参与农村生态环境治理。一是转变政府职能，建设以服务为导向的政府，引导村民、企业、环保组织、高等院校等多个主体有序参与农村环境治理。二是应用激励补偿机制。农村生态环境作为一个公共产品，要想各主体积极投入，需要一定的激励刺激，满足他们的某些利益诉求。三是明确各主体共同价值取向，发挥各自作用。政府要发挥其主导作用，统筹协调农村生态环境治理。村民作为农村生态环境的直接受益者和影响者，可主动参与农村生态环境治理；乡镇企业积极承担社会责任，为环保提供技术、资金支持；非营利组织、高等院校等社会组织发挥自身优势，提供专业技术和指导。

5.2 投入和责任机制

投入和责任机制在多个主体协同治理的过程中尤为重要。一是投入机制。基层政府要积极争取上级政府的财政支持，发挥政府财政资金的导向功能和杠杆作用。另外，引进市场和社会资本，简化项目审批和招投标程序，采取政府购买和PPP等模式，加大金融资本及社会资本的投资力度，逐步形成多层次、多元化的投融资体系。二是责任机制。首先，我国应借鉴国外生态补偿机制和污染付费制度，分摊治理责任和治理成本。其次，建立追责机制，严格落实问责制度。最后，建立生态环境“党委领导、政府负责、生态部门统筹、相关部门落实”的工作责任体系，坚持“横向到边，纵向到底”。

5.3 灵活运用治理工具

根据实际情况，灵活应用不同治理工具。总的来说，一是要科学使用管制型治理工具，提高执行效率和执行程序规范性。通过相关法律法规、政策文件，积极引导市场和社会力量履行职责，承担生态环境保护责任。二是要充分发挥市场型工具的积极作用，鼓励社会力量参与生态环境保护［9-10］。

5.4 监督机制

监督机制是确保不同主体依照法律法规参与农村环境治理的必要措施。农村生态环境治理的主要监督者包括政府、村民、社会媒体和第三部门等。政府处于整个监督主体的核心地位。首先，在政府体制内部，可以将乡村生态环境治理情况纳入绩效考核体系，对相关区域的目标任务完成进度进行年度考核。其次，应依法保障和强化公众的监管作用，确保举报和投诉渠道畅通，使政府能够及时反应。然后，应充分发挥社会媒体的舆论监督作用，真实客观报道农村环境治理的情况，曝光落后案例，以便相关部门及时对其进行整改。最后，引进第三方评估机构，创新评估机制。实行第三方评估监督机制，更有利于提供更加专业、客观的环境数据，避免政府体制内出现弄虚作假、欺上瞒下等情况［11］。

参考文献：

［1］叶大凤，马云丽.农村环境污染协同治理机制探析：以广东M市为例［J］.广西民族大学学报（哲学社会科学版），2018（6）：30-36.

［2］张诚.农村环境软治理：内涵、挑战与路径［J］.求实，2020（5）：84-95.

［3］张志胜.多元共治：乡村振兴战略视域下的农村生态环境治理创新模式［J］.重庆大学学报（社会科学版），2020（1）：201-210.

［4］肖建华，彭芬兰.试论生态环境治理中政府的角色定位［J］.中南林业科技大学学报（社会科学版），2007（2）：10-13.

［5］叶大凤，马云丽. 农村环境污染协同治理机制探析：以广东M市为例［J］.广西民族大学学报（哲学社会科学版），2018（6）：30-36.

［6］陈世香，黄冬季.协同治理：我国城市社区公共文化服务供给机制创新的个案研究［J］.南通大学学报（社会科学版），2018（5）：120-128.

［7］颜佳华，吕炜.协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2015（2）：14-18.

［8］陈振明.政策科学—公共政策分析导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：70.

［9］查尔斯·D.科尔斯塔德.环境经济学［M］.傅晋华，彭超，译.北京：中国人民大学出版社，2011：119.

［10］赵新峰，袁宗威.区域大气污染治理中的政策工具：我国的实践历程与优化选择［J］.中国行政管理，2016（7）：107-114.

［11］陶国根.生态文明建设多元主体协同治理机制之梳理［J］.行政与法，2021（10）：1-7.