城乡一体化发展背景下洛阳市土地管理创新策略

［摘 要］ 在新型城镇化不断推进的过程中，土地的有效配置与利用是重中之重。这主要是因为，一方面有限的土地资源无法满足当前社会经济发展需要，另一方面管理不当会造成土地资源极大浪费。因此，在城乡一体化发展背景下，要加强土地管理，提高土地利用效率，缓解人地矛盾。当前，河南省洛阳市在土地管理方面仍存在诸多不足，如耕地和基本农田保护不足、用地结构和布局不合理、土地利用集约度较低、土地利用与生态环境保护不协调等。为了有效解决这些问题，在今后的发展中，洛阳市要加大耕地和基本农田保护力度，优化用地结构和布局，集约利用建设用地，协调土地利用与生态建设。

［关键词］ 城乡一体化；土地管理；洛阳市

［中图分类号］ F321.1 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）12--4

0 引言

党的十八大报告提出，要加大统筹城乡发展力度，推动城乡发展一体化。党的十九大也对城乡发展作出了重大决策部署，明确提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。这为河南省洛阳市城乡一体化发展指明了方向。城乡一体化发展的所有要素都离不开土地管理，人口变迁、产业转移和改造升级都会改变土地利用方式和格局。土地利用受区位特殊性、供给有限性等因素的制约，这与人们对土地的无限需求形成矛盾。土地功能是多元的，人类社会经济活动也具有动态性、阶段性和拓展性，人们需要不断调整对土地的发掘和利用。除了自然资源属性外，土地资源还具有社会资产属性，因此，土地资源的利用情况会对社会经济发展产生深远影响。传统土地管理主要体现在用途管制上，未能系统考虑土地的产权管制和交易管制，且管制环节衔接不当。因此，笔者以河南省洛阳市土地管理为研究对象，将土地管理放入城乡一体化背景下通盘考虑，以实现土地资源的有效利用，从而挖掘建设用地存量，保护耕地资源，推动城乡统筹发展。

1 洛阳市土地资源概况

洛阳市位于河南省西部，土地总面积约为1 523 584.50 hm2，其中农用地面积1 247 976.50 hm2（耕地、园地、林地和其他农用地面积分别为346 639.46 hm2、44 715.79 hm2、805 991.52 hm2、50 629.73 hm2），建设用地230 105.48 hm2，城镇村及工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施、未利用地分别为159 707.68 hm2、26 036.29 hm2、44 361.51 hm2、45 502.52 hm2），洛阳市土地利用主要有以下5个特点。一是地域差异明显。洛阳市南北地貌存在较大差异，因此，土地利用存在较大区别。市域北侧丘陵较多，土地利用主导方向以果品、粮食生产为主；中部多为河川谷地，土地利用主导方向以粮食、蔬菜生产为主；南部、西部山区较多，土地利用主导方向以林木抚育为主。二是地少人多，耕地保护难度大。1996年洛阳市人均耕地面积约为0.08 hm2，2021年当地人均耕地面积下降到0.06 hm2，低于河南省平均水平，人地矛盾加剧，保护耕地总量势在必行。三是林木资源多，森林覆盖率高。2021年，洛阳市林地以41.92%的占有率远超全省平均水平（18.24%）。四是矿业用地较多。洛阳市拥有丰富的矿产资源，工矿企业点多面广，占用建设面积超过1万hm2，占全市建设用地面积的比例接近10%。

2 洛阳市土地利用指导思想与基本原则

2.1 指导思想

在土地利用过程中，洛阳市始终遵循以下指导思想：坚持科学发展观，贯彻我国“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，高效集约利用土地资源，以利用方式的转变促进区域经济发展，努力为洛阳市社会经济建设提供服务；正确处理整体与局部、长远与当下、可能与需要之间的关系，统筹安排全市各区域、各类用地；调整好土地利用结构和布局，满足全市工业化、城镇化和乡村振兴的要求；注重土地利用与生态保护的协调发展，不断提升土地资源对社会经济稳定发展的保障能力，推动洛阳市各项工作的顺利开展。

2.2 基本原则

一是确保基本农田总量稳定。洛阳市坚持最严格耕地保护制度，优化调整农村用地布局，确定各地耕地保有量和永久基本农田保护任务，规范耕地占补平衡，确保基本农田总量稳定。

二是高效集约用地。洛阳市在建设资源节约型社会的大方针下，按照发展需要制定建设用地标准，完善高效集约利用奖励机制，改变以往粗放无序的土地利用方式，推动产业结构优化升级，防止农地闲置浪费，促进用地和经济增长方式的转变，提高节约集约用地水平［1］。

三是保障科学发展用地。洛阳市重点保障中心城区、产业集聚区建设和水利、交通等基础设施建设用地，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

四是统筹城乡各类用地。洛阳市合理调整建设用地、农用地和其他用地，优化城乡土地结构和布局，为洛阳市工业化、城镇化、农业现代化发展创造有利条件。

五是保护生态环境。洛阳市切实加强各县（市、区）重要自然、文化遗产的保护，统筹安排生活、生产和生态用地，加强土地生态环境建设，促进全区土地生态环境不断改善。

六是注重土地资源的动态利用。洛阳市结合土地利用实际，考虑社会经济发展需要，坚持实现土地资源的动态利用。

3 洛阳市土地管理中存在的问题

3.1 耕地和基本农田保护不足

首先，耕地和基本农田保护规划不合理。当前，洛阳市耕地和基本农田保护主要沿用传统模式，由上级下达指标，然后下级层层分解。部分地区为了追求经济效益，落实保护任务时欺上瞒下，将大块优质高产农田划定为经济发展区，导致优质耕地和基本农田急剧减少。

其次，耕地和基本农田整体质量下降。化肥、农药的过量使用影响了土壤的酸碱度，导致土壤结构发生变化，土壤中的有机与无机物比例失调，板结严重，从而造成农作物减产，影响农作物品质。再加上工矿业、建设项目等不合理排污，破坏了生态环境和农田土壤，严重影响农业生产［2］。

最后，耕地和基本农田占补不平衡。我国推出耕地占补平衡制度，旨在确保耕地和基本农田总量。但是，在具体实施过程中，缺乏可操作性强的量化指标，导致“占优补劣”的现象普遍存在。

3.2 用地结构和布局不合理

首先，农村居民点土地布局不合理。洛阳市大多数乡镇没有明确土地规划，居民点呈现出“满天星”“长龙阵”布局，占用耕地较多。同时，农村居民点用地管理不规范，未批先占、一户多宅等现象十分普遍［3］。

其次，除洛阳市中心城区外，其他县区城镇规模较小，无法起到辐射带动作用，不利于全市总体经济的发展。同时，城镇之间缺乏紧密联系，协作关系有待提高，难以形成互补型经济格局。

最后，城镇用地效率低下。洛阳市以向外扩张为主，未能充分发挥存量土地资源的潜力，新建城镇建筑物容积率较低，土地资源综合利用率不高。

3.3 土地利用集约度较低

首先，工业用地以粗放型为主。例如，伊川县、宜阳县工矿用地产出比低于洛阳市平均水平。其次，用地控制标准不规范，县区人口密度与产业结构、建设用地指标不成比例，尚未建立土地利用承载能力评价标准［4］。最后，城乡土地利用强度有待提高，管控和引导力度不足，没有综合考虑人均建设用地、土地功能区容积率、单位面积土地投资效益等。

3.4 土地利用与生态环境保护不协调

首先，洛阳市土地利用与生态环境保护矛盾突出。洛阳市境内的伊河、洛河，每年造成全市土壤流失达3 500万t，并带走大量有机物，对洛阳市土地利用及生态环境造成严重威胁。其次，自然灾害频发。洛河以北陇海铁路沿线多次发生滑坡、崩塌、泥石流等自然灾害，威胁当地居民的财产和人身安全。市区地下水不合理开采引发地面不均匀沉降，威胁城市基础设施［5］。

4 城乡一体化发展背景下洛阳市土地管理创新策略

4.1 加大耕地和基本农田保护力度

4.1.1 洛阳市要科学划定农田保护区。洛阳市合理制定短期、中期和长期保护目标，通过目标层层分解和下发，形成县、乡、村、组、户五级责任体系。洛阳市应认真落实补充耕地任务，大力推进农村居民点和农用点整理，积极开展工矿废弃地复垦，适度开发耕地后备资源，并做好建设项目占用耕地与补充耕地质量评价工作。

4.1.2 完善耕地及基本农田损失补偿制度。洛阳市要科学调整农田占补比例，建立耕地质量评估机制，保证占优补优；做好对农地利用的前期规划，提高土地利用率；加大土地整治力度，提升农田质量；增强生态保护意识，实现可持续发展［6］。

4.1.3 逐步完善耕地及基本农田保护机制。洛阳市要构建符合自身实际情况的土地征收补偿标准，以遏制随意占用耕地及基本农田的现象；探索多样化的奖励机制，鼓励单位和个人积极开展土地整理、土地复垦等工作；建立耕地保护长效机制，坚决遏制耕地“非农化”、侵占或变相侵占耕地等问题的发生。

4.1.4 运用信息技术巩固耕地和基本农田保护成果［7］。洛阳市要加强与农业科研单位的协作，实时监测耕地和基本农田的数量、质量，并建立保护档案；科学利用生物技术、退化耕地修复技术等，保证耕地和基本农田的长期稳定。

4.2 优化用地结构和布局

4.2.1 合理调整用地结构。洛阳市应根据土地利用的实际情况，适当增加园地，推动园地由量的增加向质的提高转变；逐步增加林地，加大林地的管理和保护力度；安排好其他农用地，加强对荒山、废弃地的利用，推行标准化养殖，尽量不占或少占耕地［8］；减少农村居民点用地，统筹安排农村居民点迁并工作；优化交通、水利用地，构建完善的交通网络体系和水利应用体系，确保大型交通和水利设施建设符合当地发展要求。

4.2.2 优化用地空间布局。洛阳市应结合土地利用现状和生态条件，保障国土生态屏障网络用地，以黄河湿地保护区、熊耳山保护区、伏牛山保护区等为基础，加大对自然保护区和水源保护地的保护力度，构建人与自然协调发展的国土生态屏障网络用地；合理布局耕地和基本农田，以建立粮食生产核心区为契机，推动粮食生产专业化。

4.2.3 协调基础设施用地。洛阳市应遵循枢纽优先、适度超前的原则，完善交通网络，统筹安排全市交通用地；坚持兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举，构建水资源保障和防洪减灾体系。

4.2.4 优化工矿用地布局。洛阳市应树立全市“一盘棋”思想，根据各县（市、区）自然禀赋明确产业定位，为行业关联度高的企业创造集聚发展条件，形成各具特色、各有优势的产业空间布局，避免区域内产业同质化和无序竞争［9］。

4.3 集约利用建设用地

4.3.1 严格控制建设用地规模。洛阳市要严格控制建设用地总量，并适当盘活存量，调整用地结构，保障重点项目建设用地；优先支持重点城镇和产业集聚区用地，继续加大对城镇闲置地、空闲地、低效使用和批而未供土地的清查与整合力度。

4.3.2 集约利用工矿用地。洛阳市要合理安排城镇工矿用地规模、结构； 调整城镇内部用地结构，综合考虑城镇性质、资源条件等，优化居住、商业、工业、公共服务、基础设施、卫生环保和生态保障等用地比例；培育特色产业集聚区，建立集约化、集聚化的专业产业园区，实现用地类型的优化配置［10］。

4.3.3 加强农村居民点整治。洛阳市要加快村庄空闲土地整理，并推动农村宅基地流转、置换，通过适当兼并自然村、改造旧村庄、拆除空心村等措施，促进农村居民向城镇和中心村迁移；开展大面积良田建设工程、农村各类用地整治项目，盘活农村存量用地，实现“农民得实惠、耕地得增加、产业得集聚、生态得提升、发展得空间”的发展目标。

4.3.4 加强建设用地空间管制。洛阳市按照城乡建设用地情况划分建设区域，形成了允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。允许建设区是指城乡建设用地规模边界所包含的范围，主要用于新增城镇、村庄、工矿建设用地规划选址，是确定城乡建设用地指标落实的预期用地。有条件建设区是指城乡建设用地规模边界以外、扩展边界以内的范围，用地修改调整要严格论证，报规划机关审批。限制建设区是指辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域，在该区域内严格控制基础设施和其他独立建设用地。禁止建设区是指严禁建设用地边界所包含的空间范围，具有较高的生态、历史、环境价值，严禁开发建设。