欧盟低碳农业政策及其实践对中国的启示

摘要 为应对气候变化，在农业领域，我国及欧盟关于农业的减排固碳行为制定了一系列的政策与措施。欧盟的低碳农业政策实施以来，推进了农业减少碳排放与增加碳汇的进程，但也面临部分农业绿色新政遭到农民反对而被取消或搁置等问题与挑战。我国低碳农业的发展在国家宏观政策指导下，刚刚起步，为加快推进农业领域减排固碳进程。我国可以借鉴欧盟碳农业发展经验，吸取其发展教训，通过加强土壤保护、增强农民低碳农业知识、加快农业减排科技创新、提升农业碳汇能力、建立土壤健康监测系统以及积极参与农业科技国际合作等措施，实现农业绿色可持续发展与农业碳中和目标。

关键词 低碳农业；欧盟；中国；启示

中图分类号 F 323.22  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2025）02-0244-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.02.049

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Enlightenment of EU’s Carbon Agriculture Policy and Practice to China

ZHENG Yuan-hong

（College of Business，Zhengzhou University of Technology，Zhengzhou，Henan 450044）

Abstract In order to respond to climate change， China and European Union have taken a series of policies and measures about reducing carbon emissions and fixing carbon in agriculture. Since the implementation of EU’s carbon agriculture policy， it has promoted the process of reducing carbon emissions and increasing carbon sinks in agriculture， but it also faces some problems and challenges such as  canceling or shelving of some new green policies in agriculture due to the opposition of farmers. Under the guidance of the national macro-policy， the development of low-carbon agriculture in China has just started， in order to accelerate the process of carbon sequestration in agricultural sector. China can learn from the experience and lessons of EU carbon agriculture development， and achieve the goal of green and sustainable development of agriculture and agricultural carbon neutrality by strengthening soil protection， enhancing farmers’ knowledge of low-carbon agriculture， accelerating scientific and technological innovation of agricultural emission reduction， improving agricultural carbon sink capacity， establishing soil health monitoring system and actively participating in international cooperation in agricultural science and technology.

Key words Low carbon agriculture;EU;China;Enlightenment

为应对气候变化，2015年12月12日在第21届联合国气候变化大会（巴黎气候大会）上通过了《巴黎协定》，2021年11月各缔约方最终完成了《巴黎协定》的实施细则，共同约定减少温室气体排放，控制全球平均气温上升幅度。

农业既是气候变化的主要受害者，也是温室气体的主要排放源之一，农业和林业活动以及土地利用的变化而产生的温室气体约占全球温室气体排放总量的17%^［1-2］，因此农业领域的减排任务迫在眉睫。在《巴黎协定》框架下，各缔约方均制定和采取了应对气候变化的政策和措施，其中关于农业领域的减排固碳措施成为重要内容。欧盟作为一个整体，成为《巴黎协定》的缔约方，在农业领域发布实施了一系列的减排固碳政策，取得了一定的成效，但也面临一些问题与挑战。

1 欧盟低碳农业政策及其实践效果

1.1 欧盟低碳农业政策

欧盟将农业低碳的发展方式称为“碳农业”。欧洲环境局（European Environmental Bureau，EEB）将碳农业定义为：减少人为温室气体排放并增加土壤和植被中碳的固存和存储的土地管理实践。欧盟遵守《巴黎协定》约定，为应对气候变化，有利于生物多样性和土地恢复，制定了以下农业绿色发展政策，以实现欧盟农业碳中和。

1.1.1 《欧洲绿色协议》。

2019年12月，欧盟委员会正式发布了《欧洲绿色协议》（European Green Deal），协议提出了确保到2050年实现碳中和目标^［3］。其中关于农业方面的减排固碳措施主要有：①减少碳排放方面。鼓励农业生产方式改革，比如支持有机耕作、减少化肥和农药的使用，以及提倡多样化作物种植和生态农业，以增强农业系统的自然恢复力和减少温室气体排放。推广节水技术和循环经济的理念，提高农业生产过程中资源的使用效率，减少浪费。②增加碳汇方面。通过设定生态区域、植树造林等措施，增加农业地区的碳汇，促进生物多样性保护和土壤碳储存。

1.1.2 《农场到餐桌战略》。

2020年5月，欧盟委员会通过了《农场到餐桌战略》（Farm to Fork Strategy），旨在驱动欧盟建立一个“公平、健康、环境友好”的可持续食品体系^［4］。该战略计划将在2021—2027年投入1 000亿欧元，以期到2050年使欧盟实现碳中和。将其中100亿欧元资金用于研究可持续食品来源，包括部分肉类替代品和其他植物性蛋白质，以减少农业的碳足迹。

《农场到餐桌战略》在农业领域的碳中和措施主要集中于减少碳排放。该战略提出在农业生产过程中，将通过立法大幅减少化学杀虫剂、化肥、抗生素的使用，并要求至少40%的农业政策预算和30%的海洋渔业基金要致力于应对气候变化的相关行动。主要手段是减少有害化学制剂的使用，目标是到2030年将化学和有害农药的使用减少50％，将化肥的使用减少20％，将牲畜和水产养殖中的抗菌剂销售减少50％。有机耕地的比例应从2020年的9.1％提高到2030年的25％。

1.1.3 “减碳55”（Fit for 55）计划。

2021年7月，欧盟委员会公布了“减碳55”计划，提出到2030年将其温室气体排放量相对1990年减少至少55%，并且力争在2050年前成为第一个实现碳中和的大陆^［5］。

“减碳55”计划在农业领域的碳中和措施主要集中于碳汇。“减碳55”计划修订了《土地利用、土地利用变化和农林业战略条例》，提议将农业纳入土地利用、土地利用变化和林业战略条例。并设定至2030年通过自然碳汇实现3.1亿t固碳量，并制定在欧洲范围内种植30亿棵树的林业战略，目标是至2035年实现土地利用和农林业碳中和，意味着二氧化碳零排放的农业将完全消除来自肥料和养殖的碳排放。并通过增加木制品的使用替代化石基材料，以促进生物质行业的发展，探索通过向农民和林农支付奖励或通过培育私有碳市场的新商业模式。

1.2 欧盟碳农业政策实践效果

1.2.1 积极的效果。

欧盟实施的以上农业绿色新政，推进了农业温室气体减排和土壤固碳进程。

首先，使农民树立了低碳农业发展观念，减少了农业生产过程中的农药、杀虫剂等化学制剂的使用。

其次，为减少动物养殖过程中动物反刍产生的甲烷排放，以及动物粪便释放的温室气体，欧盟居民近年来减少了肉类的食用。德国联邦农业和食品局的报告显示，2022年德国的肉类消费降至过去30年来的最低点，人均肉类产品消费与过去10年的平均值相比，下降了9 kg多。同时，倡导并督促养殖户加强动物粪便的存储、清理和处理，以减少动物粪便发酵释放的甲烷。同时，丹麦为减少牛肠道甲烷排放，通过改善牛饲料（比如在饲料中使用添加剂）或喂养方式，从而增强牛的消化，减少反刍，减少甲烷排放。对于禽畜粪便排放，加强管理，增加清理禽畜舍内粪便的频率，或者在把粪便作为肥料施用前，通过储存或添加试剂减少碳排放。

然后，促进了草地、林地与湿地的恢复与保护，有机农业用地比例不断提高。2023年1月，欧盟委员会发布的有机农业市场简报显示：2012—2020年，欧盟有机农业用地占比增加了50%以上，年均增长5.7%。2020年，欧盟9.1%的农业面积是有机种植的。欧盟有机农业面积占比最大的是永久性草地占42%，其次是绿色饲料占17%，谷物占16%，永久性作物（如水果、橄榄和葡萄园）占11%。与传统农场相比，有机可耕作物农场每公顷化肥成本节省45%～90%^［6］。

1.2.2 面临的问题与挑战。

首先，欧盟许多土壤不断退化。气候变化和生物多样性危机的核心是土壤，土壤有机质的损失是土壤退化的重要形式，土壤有机质是土壤生命的燃料，推动养分循环并提供重要的生态系统服务。目前，欧盟许多土壤在不断退化，欧盟农民管理着欧盟40%的土地面积，目前排放约3.3亿t二氧化碳当量，大约相当于西班牙和爱沙尼亚总排放量的总和^［7］。欧盟许多土壤不断退化的原因在于：目前，欧盟围绕土壤的政策和立法不够完善，欧盟和各成员国环境和相关部门关于土壤的法律和政策呈现拼凑现象，没有一个总体的、连贯的法律框架，保护土壤的强制性标准非常薄弱，政策行动仅侧重于自愿激励措施，影响有限。导致许多土壤威胁不受监管，许多土壤功能也没有得到监测。

其次，欧盟部分农业绿色新政被搁置或取消。2024年3月，此起彼伏的农民“拖拉机运动”席卷欧洲大陆，迫使欧盟委员会宣布暂时搁置关于到2030年将农药使用和风险降低50%的目标，删除关于到2040年涉及农业排放减少30%的相关内容，扩大休耕地条件规则。

欧盟部分农业绿色新政遭到农民强烈抗议的原因主要有两方面：一方面，欧盟为保护环境，减少农业碳排放，出台的一些农业环保政策，比如限制化肥农药使用，禁用除草剂，为保护生物多样性而划定大量保护区，为保护动物福祉而要求增加饲养动物活动面积，为减少碳排放而对农用柴油加税等。农民在执行这些环保政策的过程中，需要投入更多资金用于购买环保设备和更新技术，导致生产成本增加。与此同时，欧盟农业补贴分配和发放越来越向技术先进的大型企业倾斜。数据显示，80%的农业补贴流向20%的农业主体；广大中小农户往往难以获得公共资金的有效支持，加上农业生产成本的提高，被迫放弃农业生产。另一方面，2024年是欧盟选举年，欧洲议会中第一大党团——欧洲人民党（欧洲中右翼政党联盟）优势微弱，欧洲人民党候选人为赢取农村地区选票，提高竞选优势，不得已放弃部分农业绿色新政。