基于委托代理机制的草原资源资产经营管理研究
作者： 胡静霞 李琼
摘要 为促进我国草原资源资产保值增值，落实所有者权益，推动草原资源绿色可持续发展，通过剖析我国青海省和内蒙古自治区草原资源资产在委托代理机制下的运营管理做法，为我国草原生态系统功能的发挥和草原资源资产价值最大化提供指导和借鉴。具体围绕全民所有自然资源资产所有权委托代理机制提出的“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”二十字方针分析草原资源资产管理在草畜入股、划区轮牧、股权收益、草原修复、饲草产业等方面的实践，剖析草原资源资产发展存在的问题，提出解决的措施和建议，以期推动我国草原资源资产的长效绿色发展。
关键词 委托代理机制；草原资源资产；经营管理
中图分类号 S 812.5 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2025）03-0246-05
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.03.049
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Grassland Resource Asset Management Based on the Principal agent Mechanism
HU Jing xia1，LI Qiong2
（1.Guodi Time Space Information Technology （Beijing） Co.， Ltd.，Beijing 100032;2.Guodi Technology，Guangzhou，Guangdong 510000）
Abstract This research analyzed the operation and management practices of grasslands resources assets in Qinghai Province and Inner Mongolia Autonomous Region under the principal agent mechanism， in order to provide guidance and reference for maintaining and increasing the value of grasslands resources assets in our country， implementing the owner’s rights and interests， promoting the green and sustainable development of grasslands resources， and maximizing the functions and asset values of grasslands ecosystem. Focusing on the 20 characters of "claiming ownership， exercising rights， fulfilling obligations， assuming responsibility， and implementing rights and interests"， this paper analyzes the practices of grassland resource asset management in the aspects of stock ownership， rotation grazing， equity returns， grassland restoration， and forage industry， analyzes the problems existing in the development of grassland resources assets， and puts forward solutions and suggestions.
Key words Principal agent mechanism；Grassland resource assets；Operating management
基金项目 黄南州全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点项目（QHQJ-2022-008）。
作者简介 胡静霞（1991—），女，河北邢台人，硕士，从事自然资源、生态价值研究。*通信作者，高级工程师，硕士，从事自然资源研究。
收稿日期 2024-05-28
草原资源牧区经济和社会发展的重要载体，是生态系统不可或缺的一部分，在生态环境保护，提升生物多样性和发挥生态系统功能方面具有重要作用。草原资源资产是牧区发展的物质基础和资产储备，因此对草原资源的保护及对草原资源资产的管理至关重要。2021年国务院办公厅发布的《关于加强草原保护修复的若干意见》（国办发〔2021〕7号）中提出，要加强草原保护修复，加快推进生态文明建设，提高资源利用效率［1-2］。2022年党的二十大指出要推动绿色发展，推进草原森林河流湖泊湿地休养生息，提升生态系统的碳汇能力。同年中办国办印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》明确，针对全民所有的草原等8类自然资源资产（含自然生态空间）开展所有权委托代理试点工作［3-4］。
青海省地处青藏高原腹地，作为“三江源头”和“中华水塔”，是我国重要的生态安全屏障和世界公认的四大无公害超净区之一，生态环境脆弱且重要，全省天然草地面积达3 333.33万hm2，其可持续绿色发展至关重要［5］。内蒙古自治区是我国重要的畜产品供给基地，草原面积在四大牧区中仅次于西藏，达1.18亿hm2，占全国草原总面积的30.12%［6］。两大牧区草原资源资产的合理运营管理是我国草原资源资产可持续发展利用的关键，探索其在委托代理机制下的经验管理做法，对于实现我国草原资产高效、快速、绿色、可持续发展利用具有重要指导作用。有效推进草原资源实现资源化、产业化、可持续化发展，也可为发展草原资源和畜牧业提供理论支撑，促进农牧业供给侧结构性改革，为草原资源资产的高质量发展提供助力，真正落实所有者权益。
1 国有草原资源所有权路径分析
全民所有自然资源资产所有权是通过委托的形式形成各级委托代理关系实现［7-9］。目前我国草原资源资产所有权实现过程的本质是对全民所有草原资源资产所有权委托代理机制的委托代理关系的延伸（图1）。国家（全民）作为委托人将草原资源资产委托给国务院代理形成委托代理关系；国务院作为委托人与自然资源部形成委托代理关系［10］；自然资源部与省、地市级政府形成委托代理关系［11］；省、地市级政府与县级人民政府形成委托代理关系；县级人民政府对国有草原资源使用权确认后进行承包给以家庭为单位的牧户，形成委托代理关系；牧户依法对国有草原资源使用权进行流转，形成委托代理关系，在此对草原资源资产进行运营管理。
2 委托代理机制下草原资源资产经营管理
基于国有草原资源权属关系，全面深入分析委托代理机制下我国草原资源资产的经营管理，剖析当前草原产业发展模式在“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”方面的实践，探索草原资源的良性循环和绿色发展路径（图2）。
2.1 草畜入股实现权能
在草原畜牧业经营过程中，由于经济社会发展出现的人口、环境问题，导致草原生态退化问题突出，生态、生产和生活三者之间的平衡关系受到严重影响，在此背景下，探索保护生态与发展草原产业的新型发展方式迫在眉睫。因此开展以草畜入股的联合化经营，以此实现草原资源的可持续发展［12-13］。以草畜入股主要是以草地和牲畜折价入股，其中入股牲畜数按照草场等级，以实现草畜平衡为前提，对牲畜入股按照标准进行折价，分为一等草场、二等草场和三等草场［14］。联合经营是以保护草原生态为目的，促进草原修复保护，实现草原资源资产的经营管理。
首先，以草地和牲畜入股激发牧户加入联合经营的积极性，提高了生态畜牧业生产要素的配置效率，是代理履职主体行使权利的体现，对于制定全民所有自然资源资产处置、配置、特许经营等规则并组织实施具有重要参考价值。其次，在联合经营过程中实现对退化草原的整体保护和保障牧户收益双赢的效果，联合经营户实施草原区划轮牧的方式，进行草原保护设施建设、退化草原围栏等。这一做法不仅建立健全了畜牧业生产社会化服务体系，调动了牧户的积极性，可实现一定范围内对草原资源资产的数量、质量和分布进行统一调查、监测评价，并划清边界、确认权属，是代理履职主体落实主张所有的体现。
2.2 划区轮牧明确职责
为实现草场的科学利用，通过详细调查划区轮牧所在的草地类型、面积、畜种类型及经营管理情况，并参考草原部门提供的草地生产力测算结果，针对夏秋草场和冬春草场的承载力现状，制定天然草场划区轮牧办法［15］。依据草原等级按照牲畜具体情况进行排序，确定每类畜利用草原及舍饲的时间和面积，实施划区轮牧。同时利用耕地和租赁耕地，种植一定面积饲草，满足牲畜饲草料补给需要。
通过划区轮牧有效解决了超载放牧和维护生态环境之间的矛盾，缓解了草场的生态压力，使草原生产能力不断提升，保护了草原资源生态环境。划区轮牧为草原资源资产规划、管护和合理利用提供了基础和保障，是代理履职主体在处置、配置全民所有草原资源资产时符合国家政策要求和保护生态环境的做法，保障了草原资源的合理利用，体现了履行义务和行使权利。划区轮牧更是对草原的保护、建设和利用，是基本草地划定的依据，对生态脆弱区和草原退化严重区具有较强的保护作用，是制定切实可行的划区轮牧、休牧和禁牧方案的重要参考，是代理履职主体行使权利的又一体现。
2.3 股权收益强化职责
根据草原资源资产运营管理的需要，结合草原资源的实际情况，代理履职主体提出新的股权设置模式和收益分配制度。主要分为3种模式：模式一，设定AB+C+N股权设置模式及收益分配制度，其中AB为集体经济股和个人股统一核算、C股为保障股、N股为公益股；模式二，设定A+B+C+N股权设置模式及收益分配制度，A股为集体经济股、B股为个人股，C股、N股与模式一相同；模式三，设定A+C+N股权设置模式及收益分配制度，A股为集体经济股，采取投资收益，C股、N股与模式一相同［16-18］。
新型股权运行模式在确权登记的基础上对草原资源资产进行评等定级和统计，严格遵循公平诚信原则和市场规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，增加农牧民财产性收入。同时该模式促进了全民所有自然资源资产所有者职责中主张所有、行使权利和承担责任的实现。依法促使草原经营权进行合理流转，实现草原资源优化配置，提高牧业生产效率，保证牧民的收入水平，促进牧业生产的自我积累，是代理履职主体实现草原资源资产保值增值，健全收益分配机制的同时，强化所有者职责落实权益的具体体现。
2.4 量化股份优化配置
根据草原部门的监测结果及草原资源的质量、类型等对其进行等级划分，分为一、二、三等，不同等级的草原折合不同的股份和价格［14］。通过对经营性资产和公益性资产数量进行核定，完成经营性和公益性资产折合股份和价格标准、数量、规模和收益情况说明和制定，确定份额，并定期进行更新。
通过推行资源整合股份量化，实现了生态草原资源资产绿色发展和管理的目标。量化股份的实施有利于草原资源资产核算和配置处置，便于科学统筹，实现分级分类管理和使用的统一，实现草原生态平衡。同时折股量化有利于制定草原统计调查办法，可对草原资源的具体情况进行统计，制定草原统计调查办法，体现了代理履职主体在主张所有和行使权利方面践行落实全民所有自然资源所有者权益。